赵海：台湾"小地主大佃农"政策解析及探讨

作者简介：经济学博士，农业部农村经济研究中心副研究员

内容提要：本文介绍了台湾"小地主大佃农"政策的内涵、措施和成效，探讨了该政策对当前我们培育新型农业经营主体、发展多种形式规模经营的借鉴与启示。本文认为，在发展规模经营的过程中，政府应发挥先导作用并建立机制以降低交易成本，市场应成为流转规模、地租价格、经营品种的决定性因素。

2009年我国台湾地区推行了旨在扩大农业经营规模、提升农业竞争力的"小地主大佃农"政策，且取得了不错的效果。大陆与台湾农情类似，同样都存在规模小、老龄化、成本高、竞争力弱的问题，且不断受到国际市场的冲击。与台湾"小地主大佃农"政策类似，当前大陆方面也在着力培育新型农业经营主体、发展多种形式的规模经营，实际上是一种"小承包大经营"的制度安排，与台湾推行的"小地主大佃农"政策在主旨和目标上可谓异曲同工。关照台湾地区的做法与经验，有助于我们开阔视野，并可能得到一些启发。

一、台湾农地制度变迁及小地主大佃农政策背景

考察小地主大佃农政策，须将其置于特定的历史背景下去看待。台湾地区的农地制度变迁及其背后的经济社会发展环境变化，是理清各项农地政策的主线。大体来看，自1945年台湾脱离日本殖民统治以来，其农地制度改革经历了三个阶段。

（一）以创设自耕农为核心的第一阶段农地改革

台湾光复以后，经济还比较落后，80%的劳动力都从事农业生产，其中又有半数为没有土地所有权的佃耕农，"富者田连阡陌，贫者无立锥之地"，佃农受到地主的剥削，农村社会呈现浓重的封建性租佃关系。1949年国民党退守台湾以后，汲取在大陆的失败教训，为争取民心，相继推行了以"耕地三七五减租"、"公地放领"和实施"耕者有其田"为核心内容的土地改革。通过这轮改革，自耕农数量大幅上升，据统计，1961年台湾自耕农的比重占了全部农户的65%，比1951年增加了27个百分点。以创设自耕农、实现耕者有其田为目标的土地制度改革，被称为第一阶段农地制度改革。

（二）以扩大农场经营规模为核心的第二阶段农地改革

到了上世纪80年代初，经历了经济起飞阶段的台湾，工商业快速发展，而农业却相对衰落，农产品价格长期低迷，农村劳动力大量流出，农业经营规模狭小，农业的兼业化、副业化相对严重，很多土地出现了抛荒。为应对这一局面，政府启动了新一轮的土地制度改革，当时改革的主要目标是扩大农场经营规模、改善农业生产结构、提高农地利用效率，改革的举措包括提供扩大农场经营规模之购地贷款、推行共同委托及合作经营、加速办理农地重划、加强推行农业机械化。此即为台湾第二阶段农地制度改革。总的来看，这一阶段的农地制度改革取得了一定的成效，土地经营规模有所扩大，从50年代的人均0.6公顷增加到90年代的人均1.1公顷。这一阶段对农地的管理采取"农地农有农用"的方针，并采取措施推动农民购地扩大规模。

（三）以放松"农地农有"为特点的第三阶段农地改革

虽然第二阶段的农地改革达到了地权重新分配的效果，但受制于均子继承制度、三七五减租等的制约，从上世纪90年代以来，台湾农场经营规模一直没有得到扩大，始终维持在户均1.1公顷左右，且农民老龄化严重，平均约62岁。因规模狭小、年龄老化、经营缺乏效率，以致农业竞争力不足，不仅无法与国内非农业部门竞争，更无法因应进口农产品的冲击，这些因素直接推动了2000年《农业发展条例》的大幅度修正。修正后的农业发展条例，将农地政策从"农地农有农用"调整为"放宽农地农有，落实农地农用"；同时将困扰多年的耕地三七五租赁冻结，回归民法由租佃双方合意的自由租佃制度。可以说，农业发展条例的修正，为小地主大佃农政策扫除了制度障碍。到了2008年，随着国际金融危机的蔓延，台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击，扩大经营规模、提高竞争力的要求更趋紧迫，台湾当局顺势推出了小地主大佃农政策。

二、政策内涵及准入条件

所谓小地主大佃农政策，是指政府引导无力耕种之老农或无意耕作之农民，将自有土地长期出租给有意扩大农场经营规模的农业经营者，促进农业劳动结构年轻化，并使老农安心享受离农或退休生活。同时，政府协助有意承租农地扩大农业经营者（包括专业农民、产销班 、农会 、合作社或农企业公司等大佃农），顺利承租农地长期耕作，改善农业经营环境，降低生产成本，提高农业经营效益及竞争力，以期能达到"建立老农退休机制，调整农民劳动力结构"及"促进农业经营企业化，改善农业经营结构"的政策目标。简言之，即希望通过实施"小地主大佃农"政策，让种不了、种不好、不愿种地的农民将土地出租给愿意种地、愿意多种地、会种地的农户、合作社或农会，以实现农业经营的年轻化、规模化、集中化、效率化和安全化。

小地主大佃农政策从四个方面提出了该政策的准入条件。

（一）身份认定

根据政策的有关规定，小地主是指持有农地之所有权人，且为自然人；大佃农是指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模之自然人或农民组织，包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司等。可以看出，大佃农的身份限制扩展到了农民以外，除了专业农民，还包括产销班、合作社、农会和农业企业，可以说是对既往"农地农有"政策的重大突破。各类大佃农应符合身份条件如表1所示。

2.经营规模

根据农委会设定的目标，要在2009年-2012年，引导大佃农承租农地扩大经营面积至少达1万公顷。基于此，该政策对大佃农的经营规模下限作了规定。对专业农民来讲，经营规模达到0.5公顷的基本门槛就可以申请该项政策，最终经营规模要达到2-5公顷以上。对产销班、合作社、农会和农企业法人，基本门槛是10公顷，最终经营规模要达到15-30公顷以上。各类作物经营规模的条件见表2。

3.租赁期限

为促进农业经营的稳定性，小地主大佃农政策坚持长期租赁的原则，规定租期要达到3年以上。同时考虑到作物轮作的需求，提出不排除短期租约，但承租面积至少1/2以上符合长期租赁的原则。

4.经营范围

考虑到台湾农业的比较优势和发展战略，小地主大佃农政策提出，以辅导大佃农从事扩大农地规模、经营企业化及提高竞争力之农粮、畜牧或农牧综合经营为主，大佃农应优先考虑种植"进口替代"或"出口扩张"等适销对路的农作物。

三、政府的配套措施及成效

小地主大佃农政策是一项政府主导的制度，为实现政策目标，政府出台了一系列的措施，涵盖了从小地主释出土地和社会保障到大佃农培育和发展的多个方面。

（一）建立老农退休机制

建立老农退休机制，主要是为了引导老农将土地租赁出去，改善农业经营者的年龄结构，扩大农业经营规模。老农退休机制包括两个方面的内容。一是维护老年农民现有福利。对于参加农保且年满65岁且年资累计达15年以上者，将所有农地全部委由指定单位协助办理移转或出租，致未继续实际从事农业工作，老农每月可以继续领取6000元（新台币，下同）的津贴 。二是提高老农退休生活品质。政府提供离农退休农民理财规划咨询服务，提升老农退休生活品质，协助退休老农人力再运用，提供农业技术与经验传承。

（二）提供休耕农地 出租与承租奖励及补助

1.农民、产销班及农民团体承租休耕农地，若租赁契约成立，给付出租人每季每公顷4.5万元（政府给付3.5万元及承租人支付1万元）。租赁双方约定之租约期间达3年以上的，给付出租人每季每公顷5万元（政府给付4万元及承租人支付1万元）。

2.承租人种植水稻、饲料玉米、牧草或青割玉米、有机作物，可以得到承租奖励。其中，种植稻米可以享受保护价收购；饲料玉米每季每公顷奖励2万元；牧草或青割玉米每季每公顷奖励5千元；种植有机作物每季每公顷奖励1.5万元。

（三）提供大佃农优惠贷款

主要包括大佃农长期承租土地租金无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施。

1.农地租金无息贷款。承租农地租期为3年以上的大佃农，可以向农会或全国农业金库申请租金贷款，利率为0，以承租金额贷放。

2.经营低利贷款。承租农地扩大经营规模者，可以向农会或全国农业金库申请经营贷款，利率1.0%。其中，专业农民最高贷款额度为1000万元，农业产销班、农业合作社、农会及农业企业机构部分，每一借款户单一贷款案件最高贷款额度为5000万元。

（四）提供大佃农企业化经营辅导和补助

大佃农可以通过农会和县市政府，向农委会申请辅导与补助。

1.基础环境改善补助。对承租休耕农地有复耕需求或者因为土地劣化，亟需改善土壤条件及周边环境，每公顷补助比例最高不超过1/2，且补助金额不超过2万元/公顷。

2.产、制、储、销设施补助。对产销班、合作社及农会等组织型大佃农，补助产、制、储、销等共同使用设施设备购置费用，补助比例以不超过1/2为原则。

3.企业化经营辅导与咨询。提供大佃农专业训练及咨询服务，包括农业专业技术培训、企业化经营管理培训、以及经营管理顾问专家咨询服务，提高大佃农的生产水平、经营水平与持续发展能力。

4.健康安全农产品认证辅导与补助。辅导大佃农申请生产吉园圃蔬果、有机农业及产销履历等健康安全农产品认证，奖励大佃农生产吉园圃蔬果，鼓励大佃农发展有机农业并由政府补助认证费用，提供大佃农生产产销履历农产品验证费用补助。

（五）强化农地银行服务管理功能

农地银行政策始于2007年，是依托基层农会建立的买卖、租赁农地的信息和服务平台。在小地主大佃农政策中，更进一步强化了农地银行的作用。一是协助乡镇农会全面性设置农地银行服务中心，并建置小地主大佃农资讯服务专区，扩大农地租赁媒合平台。二是提供农地租赁及休耕农地资讯，强化农地租赁媒合服务。三是协助签订农地租赁契约，保障农地租赁安全及双方权益。四是配合政府办理小地主大佃农政策推广、宣传与后续农地租赁监管事宜。