李静 于宏伟：舆论与法治

近些年来，随着人们法治观念和参与意识的不断提高，越来越多的立法、执法、司法问题受到社会的广泛关注。近期的吴英案引发了激烈的社会争论，使得司法独立与舆论监督的协调平衡，又一次成为社会关注的焦点问题。事实上，立法中权力（利）、义务、责任如何分配；执法如何做到严格、公正、文明；司法如何保证客观、公正、合理等，都是社会舆论的热点话题。社会舆论并非都是批评揭露，还包括介绍表扬和意见建议等。因此，不能将舆论与法治定位成矛盾冲突关系，而应当看到两者之间有诸多的互补性需要。对于舆论与法治关系的探讨，至少应该包括以下三方面的内容：

一是舆论与民主立法。民主立法是我国立法的一项重要原则，民主立法在很多时候被理解为，立法机关和行政机关在制定法律法规规章时，应当充分发挥专家学者的作用，充分征求社会公众的意见。但如果不采纳多数专家或者多数公众的意见，是否就意味着不符合民主立法的要求？有的情况下，立法征求公众意见，但没有在立法中予以反映，就有人认为自己的意见没有得到重视，违反了民主立法的原则。我们认为，这种观点并不可取。现代国家特别是大国都实行代议制民主，此时的立法本身就已经是民主立法。但是，为了使立法更加科学，在条件可能的情况下，应当广开言路，使更多的民意民智能反映于立法。因此，立法往往都要征求专家学者和社会公众的意见。由此可见，即使立法不征求专家学者和社会公众的意见，也并不能否定立法的民主性，只是可能会影响立法的科学性。当然并不能因此而不重视专家学者和社会公众的意见，相反应当对这些意见给予高度关注。专家学者本身的知识素养使得其意见更具专业水准，而社会公众的广泛实践则使得其意见既有代表性又有现实性，这对于制定合理可行的法律法规规章具有重要意义。

立法机关和行政机关在进行立法时，由于权力机关本身性质的差别，行政立法可能会更多受到行政机关的影响，更多的反映国家行政分支的利益和偏好。由此来看，为保证立法公正应当更强调行政立法的民主性。行政立法中对于专家学者和社会公众的意见及其采纳情况，最好向社会公布，以此来促进立法的公正性和透明度，也可以鼓励更多专家和公众积极参与立法活动。否则，征求意见而不公开情况，不能形成信息互动，会挫伤人们的立法参与热情。当前的立法透明度已经有了很大进步，但许多工作还有待于进一步推动。民主立法不是公众投票，少数派也并不意味着错误。如果未采纳多数意见，而后实践证明此选择正确，则更将说明立法者的卓越才能和高瞻远瞩。如果未采纳多数意见，而后实践证明此选择错误，也并不应追究立法者的责任，除非有证据证明立法者滥用立法权力。

民主立法的最大问题不是不重视、不采纳专家和公众意见，而是被利益集团的意见所影响。随着国家法治化的发展，立法必然会成为各利益集团博弈的重要领域。如何既允许利益集团发出自己的声音，同时限制其不当行为，将是未来需要关注和解决的一个重要问题。有人认为，如果立法者本身不是真正的民意代表，则民主立法无论如何都无法实现。的确如此，此种情况下，民主立法纯属空谈。因此，民主立法不仅要求社会舆论的参与和监督要受到应有重视，还要求有各项相关基础配套制度的坚实保障。

二是舆论与依法行政。行政机构担负的许多职能与人们生产生活直接相关，涉及内容非常广泛，是社会舆论关注最多的领域。社会舆论一方面对依法行政所取得的成绩给予正面介绍评价，另一方面也会对依法行政中存在的问题进行报道批评。社会舆论这两方面作用对于推进依法行政，建设法治政府都有重要意义，既树立典型，又督促后进。对于正面宣传报道，各级政府自然乐观其行，而对于负面报道如何应对，则往往缺乏有效办法。媒体报道孕育了人们关注的主题，社会舆论聚集发酵，往往引发更多关注，处理不当就可能产生对行政机关的信任危机。

妥善处理舆论广泛关注的社会事件，需要政府和媒体互相监督、互相配合。所谓互相配合，并不是说两者串通，暗箱操作，统一口径，欺骗公众，而是要构建一种和谐互信的关系。现代社会中，媒体的市场化色彩日益浓厚，个别媒体或者记者为了提高社会对其关注度而虚构事实的情况时有发生，但并不能因此而否认媒体的积极作用和大多数媒体工作人员的职业操守。行政机关出于维护社会稳定、避免事态扩大等各种考虑，对于出现的问题文过饰非、粉饰太平，也时有出现。因此，要充分发挥媒体围绕社会公众兴趣进行深度挖掘的天性，监督各级政府依法行政；同时要规范政府对媒体的管理，使媒体不至于沦为话题和危机的制造者。媒体应当客观公正的报道舆论焦点问题，向公众和政府提供可靠的信息，防止以讹传讹激化矛盾。政府则应当及时发布最新信息，解释法规政策，宣布补救措施。要保证信息的可信度和权威性，并注意言行一致，使措施得到落实。

有魄力得民心的执政者，迫切需要媒体这面镜子来知其为政得失，以实现励精图治。朱基总理主政时，特别注意发挥媒体舆论作用推进依法行政，他多次向各级领导干部推荐焦点访谈及类似节目，并对节目中所反映的问题给予了很大关注，甚至亲自协调解决。现在有些地方政府与媒体的关系表现为冰火两重天，要么非常亲密，要么异常敌对。实际上这两种状态都不可取，过于亲密就难以充分发挥媒体的舆论监督作用，过于敌对则不利于保证报道的客观真实性。因此，政府与媒体的关系最好保持不冷不热，比较而言，偏冷一点也许更好。政府没有必要害怕负面报道，负面报道多点，也并不能否认改革开放以来所取得的巨大成就。

三是舆论与公正司法。公正是司法的首要原则。“迟到的正义是非正义”，因此，为了保障正义的实现，效率也是司法的一个重要要求。如果司法过程能够被随意干预，则可能导致案件处理结果不公正或者久拖不决，因此，为了实现司法公正和效率的目标，司法独立也就成为必然选择。司法独立并不意味着不能对司法过程施加任何影响，而是说不能采用非法或者不正当手段干预法院对案件的审理。对各种社会问题特别是社会公共事件发表看法，属于基本的言论自由和出版自由，由此形成的社会舆论难免会对审理案件的法院或者法官产生影响，此种影响不能谓之非法，自然不能禁止。当然此种自由也应有所限制，不能滥用，因此而给他人造成损害的，也要承担相应的责任。我们认为，权力（利）边界容易因交错而生冲突，言论和新闻自由的界限应是他人的合法权力（利），在行使自己权力（利）时，应顾及他人的权力（利），除非法律另有特别规定，否则不能害及他人的权力（利）。人生于社会之中，自然无法摆脱他人影响，合法合理的影响，既是必要合理的，也是无法避免的。

许多人批评媒体对尚未审判或正在审判的案件发表各种关于定罪量刑或者赔偿损失的倾向性意见，认为这是一种损害法律权威性和司法独立性的“媒体审判”。有的人还提出，“一个公正的判决不是为了迎合民意，而是为了忠于法律”。我们认为，不应当将民意和法律对立起来，法律也是民意的反映，忠于法律实际上也就符合民意。民意是上层建筑的基础，自然也是法律的基础，不反映民意是不能称之为法律的。公正的判决就应当反映民意，但需要注意的是，不能只迎合那些有话语权的部分民意。事实上，宪法和法律已经明确赋予了法院依法独立审理案件的权力，法官可以在很大程度上避免外界干扰，“打铁要靠自身硬”，不能过分夸大媒体舆论的影响，而不反思自身因素以及是否还存在来自其他方面的干扰。现代司法独立原则起源于欧美发达国家，这些国家中媒体舆论都非常强势，但并未受到法官的强烈抵制，甚至有的法官对此提出了褒扬。例如，美国联邦最高法院的金斯伯格大法官在一次演讲中曾说：“是什么使得法庭的理解日渐清晰，而且越来越有生命力？法官们也时常读报，自然会受到潜移默化的影响。就像著名宪法学教授弗罗因德所形容的那样，这种影响来自整个地区的气候，而非一天两天的天气。”

由此我们不难发现，媒体对法官的影响并非是案件影响，而主要是观念影响。媒体舆论虽然有时基于直观事实得出一些感性结论，但也同时对各种非法干预司法审理的事件进行报道曝光，相对而言，舆论对于促进司法公正和司法独立的正面意义远大于其负面作用。我们相信，更多情况下，舆论的参与和监督有利于形成公正合理的案件处理结果，而且能够在很大程度上协助法官抵御其他力量的不当干扰。当然，对媒体也有必要完善相关制度，加强规范管理和责任追究，以防止出现难以挽回的负面影响，同时应促进媒体之间的公平竞争，逐渐淘汰那些作出重大失实报道的媒体和记者，使其难以再影响人们的正常认知和判断，不断提升媒体记者的职业素养和媒体舆论的公信力。来源: 中国发展观察