李道刚：也谈广播电视在应对“突发事件”中的作用

今夏在短期访欧期间浏览国内网站，《突发事件应对法草案》和一些学者对此的评论，引起了笔者的关注与兴趣。

学者的批评主要针对的是媒体的监督作用问题。媒体究竟是党和政府的喉舌，还是人民的喉舌，抑或是三者的共同喉舌？也就是说，除了启蒙、教育、导向作用以外，信息和娱乐的功能在大众传播媒体中究竟占有什么样的地位，是一个意识形态的大问题，不是小文能够涵括的，故不准备讨论。笔者仅以现有的认识和所掌握的有限理论资源，就作为“特殊”媒体的广播电视发表一点个人看法。

简而言之，广播电视的特殊性在于：数量少而影响大，实行自由－民主制度的欧洲国家多将其与印刷媒体作了区隔，如英国和德国。不难想象，即使在体制改革成功、信息技术高度发展后的中国将来，广播电视节目也始终会是公众“新闻大餐”里的基本盘。广播电视的社会作用和传播效应决定了其报道首先必须是审慎的和公允的。事实上，审慎和公允是考量其体制内从业人员基本素质的首要前提。一位经验丰富的德国“老广播”甚至曾言：“那些准备到广播电视台来实现自身表达自由权的求职者，恐怕拜错了庙门儿。”这听起来十分刺耳的忠告（在西方甚至貌似“反动话”）却是无情的法律现实。德国公法性广播电视台战后承袭了英国BBC管理模式，由英人Sir 尤•格林引入，并加以改造。（【德】布雷多夫研究所编：《国际广播电视手册》，诺莫斯出版社2000/2001年版）。在德国，广播电视报道的自由在《基本法》（宪法）中是作为一项单独的自由权加以规定的。联邦宪法法院在其所谓的Frag判决（有关广播电视的第三项判决）中，揭示出：广播电视报道的自由实为一种“服务的”自由（Dienende Freiheit）（【德】于尔根•施瓦伯编：《德国联邦宪法法院判决选辑》，汉堡大学出版社1988年版）。在这样的理解之下，从业人员并非广播电视机构的主人。他们在行使宪法赋予的表达自由权（主观权利）时，必须服从广播电视的最高宗旨（客观权利），即维护自由－民主的根本制度。而广播电视作为具有非营利性的公益机构不仅对政府的监督力度甚小，而且反到要受国家（有限度的）控制。因此，就广播电视而言，表达自由的权利的实现，不在于形成外部左中右舆论的多元频谱，而在于广播电视节目内容本身的折中和公允。这项原则不仅仅适用于所谓的公法性的广播电视机构，也同样适用于商业性的广播电视台。（参见【德】埃•施泰因著：《国家法》，莫尔出版社1982年第8版，第123页）。而为了确保广播电视的此种特殊性与独立性不致被滥用，必须由社会各个阶层（包括国家和政府）对其节目制作方针进行明确定位和有效监督。从这个意义上言，媒体乃“无冕王”的说法，于广播电视并不恰当。因为，广播电视存在的价值，正在于防止一切政治势力成为“王”，也包括广播电视自身在内。为避免“第四权”（恩格斯语）无从批判的危险发生，最具体的措施就是让各种社会力量的立场观点在广播电视节目的总体中皆有体现：如政党竞选宣传和教会弥撒实况转播等等。在此，广播电视仅仅提供一个平台。社会上的各种（合宪的 ）声音得到了充分的表达，就意味广播电视报道的自由已经实现。（【德】哈塞贝格著：《基本法评注》，联邦政治教育中心1988年版）。

前述自由－民主的根本制度，也即公共与国家安全的危险来自两个方面：天灾和人祸。不谈后者（湖南黄静案所引发的媒体与司法的关系问题的讨论就大致涉及到这个范畴），就前者而言，欧陆国家，如德国，在设计广播电视应对突发事件的功能时，正是从这一思路出发的。笔者翻遍有限的相关资料后发现，各种版本的广播电视法规虽然表述不尽相同，但内容却是小异而大同：除了上述政党和教会的活动外，最重要的就是政府文告的播出了。德国各州广播电视章程对此类“外来节目”的播出义务是：及时和无偿地为政府就突发性灾难所发文告提供充足的时段。（【德】哈尔施泰因著：《广播电视国家协议书评》，雷姆出版社1989年版，第477页）。和其他节目不同的是，三类“外来节目”制作主体必须为其节目内容负责。我们看到，广播电视对突发事件报道的参与是间接的，广播电视报道的自由仅在于充分保障“第三人的播出权”（das Drittsendungsrecht）（【德】萨尔广播电视台法律顾问处编：《萨尔广播电视台法律法规汇编》，活页本，1990年版，1992年补充，第371页）。仅就对付全局性的突发事件（如非典、大地震等）而言，新闻工作者的表达自由乃至良心自由是第二位的，在这里，套用培根的一句话：知识才是力量。在这种特殊情形之下，只有卫生部、国家地震局等等的疫情、震情监测中心才是这方面专业知识的“垄断者”（不尽合理，但不得不如此）。政府则是，且必须是相关信息发布的惟一决策主体。试想一下，在决定人民生命财产安危的关键时刻，政府都不能决定，那什么时候才可以使用决策权呢？

笔者并非以为英－德模式具有普世价值，或德国广播电视法应该成为中国立法的参照系。笔者仅仅想与读者分享通过有限思考得到的一点启发，即：将广播电视与平面媒体相区别；将天灾与人祸相区别；将局部性突发事件（如矿难）与总体性突发事件相区别（如历史上的唐山大地震）。尽管第一种区别对我们当下的现实意义不大，但从中可以揣摩一种殊途同归的理念，而后两种区别就值得我们参考了。还要将（狭义的）表达自由和信息自由加以仔细甄别。（【德】莫恩茨、西贝留斯著：《德国国家法》，贝克出版社1988年第27版，第44页）。

笔者赞同江平教授的意见：明确政府的义务。这样媒体的监督就可有的放矢了。广播电视作为大众传播媒体在应对（全局性）非政治性突发事件时的职责仅仅在于尽量提高政府施政的透明度，而无权自作主张决定关于重大灾情、疫情的报道内容和分量。原因很简单，媒体（从业人员）承担不起，也无须承担此责任。

《突发事件应对法草案》的缺陷在于过于笼统，但其对媒体“擅自发布”的担心，不是完全没有道理的。