展江：新闻立法势在必行

新闻立法是整个中国改革，特别是政治改革的一部分，如果做得好，能对未来的转型起很大促进作用。

新闻立法核心在破除人治

新闻立法在中国并非新问题，1908年清政府制定《大清报律》，就被认为是中国第一部新闻法，后来辛亥以后北洋时期，国民政府时期一直都有新闻法，当时有的叫《出版法》，甚至还制定《新闻记者法》，只是在1949年以后这个立法没有了。

为什么1949年以后不需要新闻立法，这个我觉得很简单，因为在毛泽东时代，除了一部挂在天上的宪法外什么也没有。其他法律不比新闻次要的法律也没有，所以为什么要新闻立法呢，没有必要，没有这个土壤，既然媒体完全是工具，有什么必要立法？改革开放以后呢，国家领导人意识到法治的重要。

当时的人大常委会委员长彭真大力推进整体性法制建设，而且对新闻立法有贡献，中央批准成立《新闻法》起草小组，就是彭真具体来领导。彭真有一段意味深长的话：我们为什么要搞法制？因为看起来只有靠法制才能保护自己，保护每一个人。彭真的话其实也代表经历过“文革”后很多老干部的心声，中国经过“文化大革命”的瞎折腾，邓小平搞改革开放，一方面经济开放，另一方面，如果没有法制，中国是没有前途的。

彭真任内成立了《新闻法》起草工作小组，这个《新闻法》起草小组又分三个起草班子，后来都拿出了草案，甚至现在非常出名的于建嵘，当时是一个二十几岁的青年律师，个人也起草了一部私人版的《新闻法》。随后，可能是因为1989年事件，《新闻法》就中断了。

前几年我就新闻立法跟法学家们辩论，现在法学界也有一批人不赞成给新闻立法，他们认为在法制环境不好的时候立《新闻法》，恐怕会有反效果，不如过几年等法制环境好转后再考虑。这个观点我是不同意的，第一，新闻立法是非常缓慢的过程。即便现在考虑立法，没有五年八年是出不来的。其实《民法典》从起草到现在超过十年了都出不来。《新闻法》从有这个动议开始，到中央重新批准成立《新闻法》起草小组，再到《新闻法》拿出草案再企图征求社会意见，亦需要七八年甚至十年时间；第二，看官方的立法运转程序，人大是五年一次换届，换届的时候要开列一个未来五年的立法计划，如果列不进去未来五年就不会成为议题。所以《新闻法》怎么可能短期内出来呢；当然还有一个更重要的原因，是掌握媒体管理权力的人未必想立这个法。因为有了这个法，现在这套人治的体系就要被打破，我觉得核心在这里。

我们国家现在管理媒体的机构是世界上最复杂的一种管理体系。报纸杂志图书这些平面媒体归新闻出版总署管理，广播电视这些电子媒体归广播电影电视总局管理，互联网则由国务院新闻办公室管理，另外硬件部分归工信部管理，意识形态上由宣传部指导。

中国现在不是没有法制，不过这些法律一用到新闻界就变了样。比如网络实名制，网络实名制有什么法律依据啊，什么也没有，他们就说了是根据电信条例，互联网管理办法，那是多少年前定的，那时候根本就没有微博，而且它们本身也不是法律，所以要实行实名制的时候，我就在微博上发了四条意见，我说建议有关方面收回这个规定。

所以总的来说，基本就是这样一个形态：这个领域基本上是一个法外领域，是一个人治的特区，没有法律规则。这样的人治，可以随意，可以神秘，可以专断。

宪法规定言论自由，出版自由，实际上要落实才行。言论自由在现实中增大了很多，但出版自由呢，出版自由首先要能够出版，要能够办出版社，办个杂志办个报社。当然互联网的出现在很大程度上改变了这个状况，自媒体在某种意义上也确实有报纸的功能，那么互联网现在这个状况是典型的，靠的是人治和行政规章，而且行政规章简直是让人哭笑不得。

国务院关于互联网从1994年开始到现在一共制定了6个条例，都不是全面的，而且也仅仅是条例，有些还叫暂行规定。互联网发展那么快，十几年前的暂行规定还在生效，管理互联网的部委办局有将近20个。

媒体权力也应受到制约

有的人觉得，有了法律也不一定有用，新闻立法就是如此。这个看法不对。实际上，中国要立任何法律需要参照国际惯例，这点是很大进步，所以虽然最近几年人们在担心法制可能倒退，但是我觉得毕竟经过30年改革开放，现在要给新闻立法，肯定要参照国际惯例，把人家立法中规定的新闻媒体基本权利肯定下来，然后再适当地考虑中国国情加进一些义务作为限制。

不提前做准备的话，一旦政治改革起来，媒体可能会是很乱的。一旦放开甚至个人允许办媒体，很可能出现比庸俗、比下三滥。也可能出现资本寡头造成的媒体垄断，报纸等媒体也可能会出现像香港或者台湾媒体中不好的那一面。新闻立法滞后，潜藏的问题挺多的。

一方面，现在的新闻游戏规则在维持人治。哪个官员一高兴或不高兴拍个桌子，某人、某媒体就被处理了。权力不受约束、不受到社会的监督，无论是官员、商人、媒体或记者，我相信都有可能走向反面。就像阿克顿勋爵讲的，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。这里所说的权力，包括媒体在内，无论哪种权力，被纵容放大都会带来很多问题。

现行中国所有的法律里面没有一个字规定记者采访的权利。另一方面，记者往往有特权思想，觉得自己代表公共利益就什么行为都是正当的，暗访也好，偷拍也好，想做就做，以至于还有在法庭上做暗访的。还有，媒体自身也存在腐败。中国新闻界有一个方面是很丑陋的，每年有几十个业内人因为敲诈勒索被移送司法、被判刑。不管是所谓真记者、假记者、有记者证的和没记者证的，到下面去敲诈，这太多了，除了勒索性腐败也就是敲诈性腐败，更可怕的腐败是勾结性腐败，也就是媒体和其他掌握权力的人互相交易，投桃报李，各得好处，一团和气，难以暴露。给新闻立法，决不意味着放纵新闻界。法制要把政府、国家装进笼子里，媒体也得进笼子。媒体不进笼子，今天这么强大，包括互联网，它要是为所欲为不受约束，也非常可怕，所以我们讲法制意义上的自由是什么，是法律允许范围之内的自由，超过了法律的边界，那就是放纵。

信息公开条例不足以保障公民知情权

公民的知情权，监督权，参与权，表达权是基本人权，比如说《公民权利和政治权利国际公约》规定：人人有权传递和接受信息，不光是媒体老板，任何人只要是公民都有这个权利；另外一个就是不论国界地接受信息，这个在今天互联网和全球化时代是特别重要的。

国际上关于新闻自由有各种各样的定义，但是有两个最低的标准，一个标准就是个人可以办报纸办杂志办出版社，当然一定条件可以办电视台，另外报纸刊登什么发表什么是媒体的事情，除了极特殊的情况，像战争时期和其他国家安全处于危险的时期如反恐时期等等，正常情况下媒体自主决定发表什么，外界的机构不得干预，这是国际上最低的两条标准。

我们中国客观地说改革开放以来，特别是最近几年以来，虽然有人说现在媒体的环境还不够好，但我觉得，现在的媒体比过去介入社会生活的范围、报道面和深度，可以报道和评论的内容比过去多得多了，自由度增加很多。这并不是法律赋予的，是现实生活中社会变革的一个副产品，但是在法律制度上对这种良性变化并没有保障。

虽然媒体的自由度在增加，但是它在体制上没有真正变化。比如说媒体是由谁管的，媒体必须要有单位管着它，没有单位是不行的，你总得有个机构吧，实际上它为了什么，还是为了控制。当然我们也可以理解，但问题是你不能所有的媒体都得控制吧，有人说，苏联容易垮台，苏联最后一年就通过了新闻法，所以新闻法一通过，苏联就垮台了，那这个也经不起一驳，在原来以苏联为首的社会主义国家里面，有一半左右的国家有新闻法，一半左右的没有新闻法，有新闻法也好，没新闻法也好，它们都垮台了，所以跟新闻法有什么关系呢？那是另有原因。

虽然有非常强大的力量在拒绝新闻立法。但是不可否认，在广义的新闻法制领域里面，中国是有进步的。我认为这也是温家宝总理任内的一个贡献，在他任内推进政府信息公开法制化，虽然立法最后打了一个折扣，成了《政府信息公开条例》，但不管怎么说都是一个很大的进步，因为确定了一些基本的原则。这一原则就是：政府信息公开是常规，不公开是例外。我们过去是公开是例外，不公开是常规。这个自从2003年萨斯事件以来，这个方面进步还是比较大、所以现在发生重大的灾祸或突发事件，包括矿难等，过去极少极少被报道，可能新闻界出于良知突破了封锁最后偶然揭露出来了。现在我觉得已经变成一个常态了。

不过，无论是《突发事件应对法》还是《政府信息公开条例》，依然不是严格意义上的新闻法，而只是行政性法律法规。

应该说中国法制建设现在处在一个比较微妙、比较重要的时期，通过去年的李庄案第二季我们可以看出来，要推进法治，从中央最高层来说，还是比较坚定的，尽管现在推进法治遇到了一些困难，但是现在国家领导人都在强调。比如吴邦国委员长去年就讲了，已经建成社会主义法律体系，今年又提出来要完善互联网的立法，既然到了这么高的层次，那我觉得就变成全社会的事情了。

新闻立法不应该是少部分人关注的事情，更应该是社会权利的一种反映，尽管要推进它困难重重，很不容易，周期也是比较漫长的。但是我觉得一种社会变革正在进行，我在此呼吁，在未来的改革中，新闻立法应被列入议程。

展江教授简介：

1957年生，毕业于中国人民大学新闻学院，法学博士。曾在海军部队服役9年，从事记者工作8年，现为北京外国语大学国际新闻与传播系教授，中山大学传播与设计学院兼职教授。

（文章根据本报主办“时代论坛”录音整理）