李东晓 潘祥辉：守土有责：分权体制与地方政府的媒介治理

摘要：“分权体制”是理解中国政府治理的重要框架，这一体制促使地方政府不仅在经济市场也在信息和声誉市场上展开竞争，“守土有责”因此成为地方政府政治治理和媒体治理中最为常见的工具选项。在压力型体制主导的政府竞争中，地方政府对媒体的管制和运用并非完全依照中央政策，其对“守土有责”的理解与执行，也未必符合“大局利益”，但在分权体制所提供的激励中，地方政府却有最大的动力对“守土有责”进行选择性理解和实践。这很大程度上是由这一体制下地方政府的竞争逻辑所决定的。

关键词：守土有责；政治分权；媒介治理；政治传播

作者简介：李东晓，浙江大学副教授；潘祥辉，华东师大副教授；

“守土有责”目前已成为各级党政会议和媒体上的高频词汇。在古代，“守土有责”本指将士、诸侯或地方官吏有为“天子”守卫疆土的责任。《尚书・舜典》载：“岁二月，东巡守”，孔安国传：“诸侯为天子守土，故称守。”唐元和14年(公元819年)，诗人韩愈因上书《论佛骨表》被贬为潮州刺史。到任后他发现当地鳄鱼为害，于是写了著名的檄文《祭鳄鱼文》，文中表达了其“为民服务，造福一方”政治信条，他以被贬之身却仍强调自己作为刺史的责任是“受天子命，守此土，治此民”。清代文学家黄景仁《邓家坟写望》一诗也有“颇闻守土责，宜备淮涡神”的说法。近代以来，战乱频仍，“守土有责”成为一个军事用语。如1937年7月8日，蒋介石在其日记中写道：“军人守土有责，虽战至一兵一枪，亦必与敌抗战到底。”在同年7月17日发表的“庐山谈话”中，蒋介石说：“如果战端一开，那就是地无分南北，年无分老幼，无论何人，皆有守土抗战之责任，皆应抱定牺牲一切之决心……”战争年代的毛泽东、周恩来等中共领导人也提到过“守土抗战”的说法，这种说法一直延续到解放后。而“守土有责”溢出军事国防领域，被移用于宣传文化领域则是改革开放以后的事情了。

据笔者考证，党的十四大之后，“守土有责”才被用于宣传和意识形态领域。[1]1995年2月15至25日，在北京举办的全国省、自治区、直辖市党报总编辑研讨班上，时任中共中央政治局委员、书记处书记、中宣部部长丁关根到会并作了讲话，首次提到了“守土有责”的要求。从这以后，“守土有责”的说法频频见诸报端，在历年的全国宣传思想工作会议或全国宣传部长会议上都会有所强调。如在1999年的全国宣传部长会议上，丁关根要求宣传战线“高举旗帜，保持一致，重在建设，守土有责”。[2]在2003年的全国宣传思想工作会议上，时任中共中央政治局常委的李长春强调：“只有坚持唱响主旋律,打好主动仗,坚持守土有责，把好关口，把握好度,才能营造积极健康向上的良好氛围，赢得宣传思想工作的主动权。”[3]2004年，时任中宣部长的刘云山也强调：“要坚持守土有责，加强宏观调控，加强内部管理，决不允许刊发与中央精神不一致的文章、报道，传播有损人们身心健康、愚昧落后的文化垃圾。”[4]

2013年8月19日至20日，习近平总书记出席全国宣传思想工作会议并发表讲话。他对与会的各地宣传部长及媒体负责人说：宣传思想部门承担着十分重要的职责，必须“守土有责、守土负责、守土尽责”，再次强调了“守土有责”的重要性。之后全国31位省级宣传部长随后发表谈话，表示坚决拥护和支持习近平总书记的讲话。那么，“守土有责”的具体内涵到底是什么？在实际的宣传管理过程中，地方政府是如何理解和落实“守土有责”的呢？从长期的宣传管理实践来看，地方政府表现出了怎样的“守土逻辑”？又该如何理解这种逻辑？本文试从中国的分权治理体制及其所提供的激励这一角度来分析地方政府的这种媒介认知和管理模式，以期抛砖引玉。

一、“守土有责”的地方性理解与地方实践

1995年，丁关根在《努力做好新形势下的宣传思想工作》一文中对“守土有责”的内涵进行过阐述，他说：“守土有责，就是对职责范围内的工作和经手的事情，要切实负起责任，务必谨慎细致，严格把关”，具体要求包括“要增强政治意识、大局意识、责任意识，自觉与党中央保持一致，不要有令不行,有禁不止”、“要时刻想到国家和人民的利益，清正廉洁，勤政为民，不要滥用权力，以权谋私”以及“要形成合力，相映成辉，不要各自为政、各行其是”等十个方面的内容。[5]就笔者所见，这是对“守土有责”最早、也是最为全面的阐述，二十余年来，这一说法并没有大的变动。可以看出，在宣传文化领域，“守土有责”即要求地方政府在自身的行政范围与职权范围内着眼大局，负起政治责任，管好新闻宣传工作。“大局意识”、“政治意识”和“责任意识”是其强调的重点。

但正如话语的多元性一样，这样一个表述，也可以有多种理解。“守土有责”由中央层面提出，执行和落实的主体则在地方层面，因此这一要求在地方政府的实践过程中，难免带有某种“地方色彩”。在笔者看来，正如在其他领域普遍存在的“上有政策，下有对策”的做法一样，对于宣传领域的“守土有责”，各级地方政府向来在原则上“高调拥护”，但在实践层面却做了简单化和利己化的处理：“守土有责”往往从守“国土”策略性地被转化为了“守地方之土”。在许多情形下，地方政府将“坏事不出门”等同于“守土有责”。近年来的许多案例都证明了这种逻辑的存在。

2014年9月，最高人民检察院发布消息称：河南鲁山县发生的一起矿难事故受到了处理，依法对8名国家工作人员立案侦查，并采取强制措施。令人惊讶的是，这是一起发生在2009年12月22日造成了24人死亡的特大矿难事故。当媒体及公众得知这起矿难事故的真相时，事情已经过去了3年。[6] 我们惊讶于在信息传播渠道如此发达的今天，这一重大矿难事故居然被有关方面隐瞒了三年。2015年8月12日，天津滨海新区塘沽开发区的危险品仓库发生爆炸，造成重大人员伤亡。但事故发生后，天津当地媒体并没有对此进行大力报道，地方政府对事故处理进展的资讯批露严重不足，以致“天津，依然是一座没有新闻的城市”的文章在微信朋友圈刷屏。同年12月20日，深圳市光明新区凤凰社区恒泰裕工业园发生山体滑坡，覆盖面积约38万平方米，造成重大人员伤亡，然而深圳当地媒体在此事上同样失语。可见，无论是大城市还是小县城，长期以来在舆论宣传领域都存在着“坏事不出门”的“守土”逻辑，只要灾难事故发生，封锁消息、选择性地传播失灵成为地方政府处理“坏事”信息的主要方式。

除了封锁消息或者选择性报道外，为了让“坏事不出门”，地方政府还不惜动用公检法的权力对报道本地“坏事”的媒体及记者进行打压。2016年初发生的“甘肃武威抓记者事件”就是在这样的背景下发生的。1月中旬，《兰州晨报》、《兰州晚报》、《西部商报》等甘肃三家都市报驻武威市记者被当地公安机关以“涉嫌敲诈勒索案”刑事拘留，《兰州晨报》记者张永生更因“涉嫌嫖娼”被抓引发关注。不过在全国舆论的关注下，事情很快出现了反转。“张永生嫖娼案”被认定为证据不足，武威市公安局依法撤销了凉州区公安局作出的行政处罚决定，并对被捕记者启动国家行政赔偿程序。[7] 虽然这一事件的真相仍有待澄清，但从这一案例可以看出，在许多“禁报”、“瞒报”或对记者和媒体进行打压的案例中，对媒体的规制或报道禁令的下达未必来自中央层面，更多可能是地方政府出于自身利益主动运作的结果。

在这种情形下，地方政府理解和执行的这种“守土有责”其实就变成了我们常说的“舆论控负”，或者新闻报道中的“地方保护主义”。所谓舆论控负，就是控制负面新闻及其所带来的影响。所谓地方保护主义就是“个别地方为维护本地区的所谓声誉，采取种种方式，限制新闻单位、新闻工作者的采访活动、报道范围，以保护阴暗面的行为。”[8] 这一做法在我国地方媒体的舆论宣传中由来已久，且普遍存在于各级地方政府的媒介治理当中。2006年，四川华西医科大学的丘小庆学术造假事件闹得沸沸扬扬，但研究者发现，对于此事件的报道，中央媒体与地方媒体差异巨大。成都媒体（如《成都晚报》、《天府早报》）即便在转述新华社、《北京青年报》报道的教育部新闻发布会上的通稿时，还掩耳盗铃地隐去了任何涉及“四川大学”和“丘小庆”的句子，好像此事件和四川大学没有关系一样。[9] 2016年5月10日，因不满拆迁河南郑州一拆迁户范华培，持刀杀死3人后被警方当场击毙，事件引发网络舆论高度关注。然而案发次日，当地媒体《郑州晚报》的报道却对此 “不闻不问”，顾左右而言他，再次让我们看到了地方保护主义体制下传播失灵的普遍存在。

“守土逻辑”使地方媒体基本失去了“新闻报道”的功能，即便在一些既不涉及国家机密，又不涉及商业秘密的新闻事件中，地方政府仍然要对当地媒体下达“封口令”，求当地媒体“保持沉默”。这已经成为一种“维护当地形象”，“维护当地领导形象”，“避免负面影响”的惯性思维。[10] 这种惯性思维在2008年的三鹿奶粉事件中也有体现。在事件被公开曝光前，石家庄市政府领导曾接到三鹿集团股份有限公司《关于消费者食用三鹿部分婴幼儿配方奶粉出现肾结石等病症的请示》，恳请市政府帮助解决两个问题：“一是请政府有关职能部门严查原料奶质量，对投放三聚氰胺等有害物质的犯罪分子采取法律措施；二是请政府加强媒体的管控和协调，给企业召回存在问题产品创造一个良好环境，避免炒作此事给社会造成一系列的负面影响”。接到报告后，市政府就请示提出的问题做出了处理：调查事实，调控媒体。[11]当地政府对媒体的调控直接导致相当很长一段时间内媒体报道语焉不详，当地媒体更是集体失声。直到当年9月11日，《东方早报》发表《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》一文，才使得“三鹿奶粉”的质量问题得曝光。我们可以发现，护短、遮丑其实是地方政府“控负”的主要手段，[12] 但它们通常却以“服从大局、维护稳定、守土有责”等“高大上”的名义出现。2011年5月间，湖南岳阳部分司机反映，岳阳中石化部分加油站油质存在问题，汽车加油后出现发动机发抖、无力、噪音大等问题。这些曝料首先在网络论坛中出现，也引起了当地媒体的注意。但岳阳市委、市政府居然责成市委宣传部禁止媒体采访刊发相关报道。在市委市政府的指示下，岳阳市委宣传部对全市媒体下发了“暂不做报道”的通知，理由是“国庆60周年特护期间严控负面报道”，这样做是“为中央、省驻岳企业及市重点企业保驾护航”。[13]于是，传播失灵就这样产生了。

“坚持守土有责，要求领导干部要有政治意识、大局意识和责任意识。”[14]但显然，上述地方政府这样的“守土有责”和中央的要求是有差距的，是一种“机会主义式”的理解，中央政府对这种做法也不会认同，否则中央领导就不会对这种“隐瞒不报”的行为作出批评性指示了。更为严重的是，在地方政府的这种“守土”策略中，中央政府也经常成为被瞒骗和被损害的对象，极容易造成闭目塞听甚至决策失误。[15] 那么问题来了，既然地方政府的“控负式守土”并非完全中央授意，地方政府打压媒体和记者的行为在绝大多数情况下也并未参杂私人恩怨，那么地方政府为何要如此敬业地“守土控负”呢？显然，这种驱动力如果从政治逻辑，