宋超：新媒体环境下当代中国网络监督的困境与出路

随着互联网技术的发展,网络监督成为当前我国对公权力进行监督和制约的重要监督方式,网络监督所具有的便利性、广泛性和交互性的特点使其成为反腐败的重要力量,也提高了政府决策的民主化与科学化,然而,网络监督在现实发展中存在着法律不健全、权威性缺失等一系列的问题,严重制约着其效能的发挥,因此,要从健全网络监督的法规,为网络监督提供法律规范和保障;将网络监督与专门机关监督相结合,提升网络监督的权威性;加强网络监督平台建设、健全网络舆情分析系统;推进政务信息公开等方面加强网络监督的制度化建设,推动网络监督的健康发展。

近年来,以互联网和手机为代表的新媒体以其数字化和互动性的优势,改变了传统大众媒体的传播模式和内容生产方式,也改变了大众传播中传者和受者之间的关系,我们已经进入“人人都是记者,人人都是编辑、人人都是传播者、人人都是通讯社”的时代,在新媒体环境下,网络的开放性和便捷性为人们提供了新的言论表达空间。而伴随着网民数量的增加和网络技术的发展,网络也成为当前我国一种高效而快捷的监督工具,正如一位学者所说,在当下的中国,“互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道,网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著,公众对网络政治监督的政治效能感逐步增强,网络政治监督也随着时代的发展越来越得到公众青睐,越来越成为公众对政府公共权力进行约束和监督的利剑”。毫无疑问,网络监督已经成为新媒体环境下中国网络政治参与的一个新议题。

新媒体环境下中国网络监督的兴起及其积极影响

所谓新媒体是指相对于报刊、广播和电视等传统媒体之外的新的媒体形态。新媒体突破了传统媒体的限制,迎合了人们在网络时代获取信息和传递信息的需求,为人们传递和接收信息提供了新的平台,具有交互性、复合性和集成性等特点。新媒体的不断涌现不仅颠覆了大众传播系统的传播模式,也改变了大众传播中传播者和受众的关系,给人类的生产和生活方式带来了巨大的改变。网络监督是指网民通过互联网为保证社会公共权力机关在所担负职权的正当范围内运行而对其进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动,其实质是以互联网为平台,通过网络传播媒体对公权力行使监督的行为。按照监督主体来划分,当前我国的网络监督可以分为官方网站举报监督和民间网络曝光监督两种模式:官方网站举报监督是指政府相关部门在电子政务网站中新开辟举报专栏,借助网络平台受理单位或者个人的举报监督;民间网络曝光监督是指普通民众利用互联网对腐败行为进行曝光,借助网络无阻碍传播营造社会舆论,从而引发官方关注与回应的监督方式。

一方面,网络监督成为新的监督形式。随着互联网技术的发展和中国网民队伍的扩大,网络对中国政治生活的发挥着越来越重要的作用和影响。由于互联网在中国公共事务和公共决策中发挥了民意表达和民主监督的积极作用,2007年被称为中国“网络民意年”,2008年被称为“网络舆论年”,2009年则被称为“网络反腐年”。2013年1月19日,中国互联网络信息中心在北京发布了《第31次中国互联网络发展状况统计报告》。《报告》数据显示,截至2012年12月底,我国网民数量已经达到5.64亿,互联网普及率为42.1%,比2011年底提升了3.8个百分点。用户逐渐移动化,手机微博用户的规模为2.02亿,庞大的用户规模巩固了微博网络舆论传播中心的地位,微博正在重塑社会舆论生产和传播机制。

互联网不仅改变了信息传递的方式,也以其独特的信息传播优势改变了人们政治参与和监督的方式,在人们的政治参与和监督中起到了非常重要的作用。2009年1月初,人民网与《人民日报》“社会观察”版对网络监督进行了一次联合调查,参与调查的网友中有50%的人认为网络监督非常必要,87.9%的网友非常关注网络监督,更有93.3%的网友认为在遇到不良社会现象时,会选择网络曝光。正是由于网民参与的广泛性,使得网络监督无处不在、无时不在,使得虚拟的网络变成了一个现实的监督平台。

另一方面,网络监督获得政府的认可与支持。2003年,最高人民检察院开始建立网络举报平台,2005年12月28日,中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址,2009年6月22日,最高人民检察院更新举报网站,网站更新的首日,网民反映强烈,网站一度被点击瘫痪。2005年,中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确强调:加强反腐倡廉网络宣传教育,开设反腐倡廉网页、专栏,正确引导网上舆论。2008年6月,时任中共中央总书记胡锦涛在人民日报社考察工作时指出,互联网已经成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器,我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力,高度重视互联网的建设、运用、管理,努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地,提供公共文化服务的有效平台、促进人们精神生活健康发展的广阔空间。2009年5月,最高人民检察院修订后的《人民检察院举报工作规定》,明确将网络纳入举报渠道。2009年中共中央党校出版的《中共党建辞典》收录了“网络反腐”的词条。这也是网络监督得到政府认可的一个重要的标志性事件。

2010年12月发布的《中国反腐败和廉政建设》白皮书中提出,要“切实加强反腐倡廉舆情网络收集、研判和处置工作,完善举报网站法规制度建设,健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度,为公民利用网络形式监督权力提供便捷通畅的渠道”。2013年2月,最高检反贪污贿赂总局的负责人表示,2013年检察机关反腐工作中重要的一条就是充分发挥人民群众和媒体网络对反贪工作的助推作用,对人民群众和媒体网络揭露的腐败现象作出回应,从而更加有效地发现和查出贪污贿赂犯罪。目前,我国已经建立中央、省、市和县四级联网的纪检监察信息管理系统,有效整合了各级纪检监察机关的信访资源,也标志着网上举报正式纳入官方权威反腐渠道。

“网络改变着人们的政治观、民主观,改变着政治参与的模式和方法,改变着政府决策的行为,为国家的政治文明、政治发展创设了新的环境。”网络监督的兴起为中国政治发展带来了不可忽视的积极影响。

第一,网络监督成为反腐败的重要力量。腐败问题是在各个国家政府都存在的现实问题,政治监督是民主政治发展的重要推动力,也是防止权力腐败的重要手段,当前我国腐败现象呈现出多发易发的状态,传统的司法监督和行政监督等政治监督形式并不能有效遏制权力滥用和腐败现象。借助互联网的技术优势,网络监督已经成为行政监督和司法监督的有力补充。网络监督中网民能够迅速而快捷的进行交流和沟通,从而对权力腐败展开监督。

网络反腐是广大网民和政府机关通过网络对各类腐败行为进行揭露、曝光、追踪和评价的行为,具有匿名性、传播速度快和影响广泛等特点。网络反腐是随着互联网等新媒体的发展而出现的一种反腐形式,互联网的发展使得传统大众传播资源从垄断变为“我即媒体”,网络为公众提供了一个以自身为媒介的公共空间,公众可以直接利用网络表达意见并进行交流互动,由此产生了网络公众舆论。网民随时随地都可以把有关的信息在网络上曝光,在很短的时间内形成强大的舆论压力和社会反响,从而引起相关政府部门的关注和重视。网络的隐秘性也在很大程度上解决了监督者对于人身安全等问题的后顾之忧,降低了监督的安全成本。网络反腐的主要途径包括:通过网络举报腐败行为、对网络行为进行曝光、对腐败行为发表评论以及对腐败案件的查处情况进行跟踪报道。近年来,因为网络曝光的政府官员的腐败行为越来越多,网络反腐对于现实的反腐工作起到了很大的推动作用。

从南京“天价烟”事件到徐州区委书记“一夫二妻”,再到最近的“微笑局长”杨达才、番禹“房叔”蔡彬等等一系列的反腐事件,都与网民们锲而不舍的揭露和批判分不开。如果没有网民们的揭露和举报,没有网络的热议和网络舆论的发酵,纪检机关就不会如此迅速作出回应,贪官们也就不会就此落马。相比正常渠道的检举,网络监督的舆论优势使得政府部门的办案效率大大提高,网民们借助网络的力量实现了对权力腐败的监督。网络反腐甚至成为了一个热门词汇。一项调查显示,公众对有效举报方式的排序中,第一有效的为网络曝光(35.8%),其他依次为传统媒体曝光(31.3%)、向纪委举报(17.2%)、向检察院举报(11.4%)、向上级政府机关举报(3.3%)和向公安部门举报(0.5%)。

第二,网络监督提高了政府决策的科学化与民主化。政府决策的科学化与民主化是现代政府管理中重要的价值追求,党的十七大指出要增强决策透明度和公众参与度,进一步完善决策信息系统和智力支持系统,推进决策科学化、民主化。党的十八大又强调,坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立决策问责和纠错制度。然而,政府决策的科学化与民主化离不开公众的参与,公众参与决策能够解决政府信息缺失以及信息不对称问题,在降低决策成本的同时还可以提高决策的可接受度。

网络监督的兴起促使公众参与到政府的决策过程中,就目前的实际而言,公众通过网络行使监督和参与政府决策的门槛是比较低的,一般来讲,公众的网络意见在总体上比较粗糙,而决策性的意见则要求比较细致,而且公众的网络意见一般都是建设性的,并且是通过一系列的程序才最终上升为政策。尽管公众的网络意见直接形成政府决策的事件相对较少,但是,政府会在公共政策过程中将网民反映的意见作为民意的基础,将其当做参考性的意见。从理论的角度讲,一方面,公众在参与政府决策中更深刻和清楚地了解了政府决策的过程,扩大了自身的知情权和参与权;另一方面,政府通过民意调查,也可以吸收到各种群体与阶层的意见,从而提高决策的科学化与民主化。

公众通过网络所形成的网络舆论尽管不必然影响政府决策,却是政府在决策时所需要考虑的重要因素,而且,公民关于政府公共政策方面监督性的意见往往能够达到立竿见影的效果,只要公众就公共政策问题中某一方面的问题有充分的理由和证据,一般往往不需要长篇大论直接就可以达到效果。在厦门PX事件中,公民通过网络媒体参与事件的讨论,使得该事件进入政府政策议程,并参与到整个事件的进展中,影响政府决策的具体规划,到最后政府做出了将该项目迁址的政策方案,都发挥了不容忽视的作用。

第三,网络监督推动了官民互动。交互性是新媒体区别于传统媒体最大的特点,从2005年起,以各类Web2.0网站的涌现以及博客大众化为标志,中国互联网传播进入了Web2.0的新阶段,Web2.0的本质是“参与式的架构”,这一本质使得网络社会中“一人一媒体”和“所有人向所有人”的传播变得更加简便和容易。在网络社会中,可以形成一对一、一对多和多对多的互动关系,海量的信息可以同时呈现,人们可以通过借助搜索引擎的帮助查询自己想要知道的各方面的信息,也可以对自己感兴趣的话题展开讨论,因而,从理论上讲,在网络监督的过程中,对一个话题的讨论可以容纳无数人的发言。某件事件在网络上一经发起,往往能够在很短的时间内汇集相当规模的网络民意,呈现出一石激起千层浪的局面。最为重要的是,所有信息的呈现都是即时的,网民们可以在浏览相关主题之后进行发言,因而围绕一个话题所产生的信息量在短时间内可以迅速激增。新媒体在为网民提供自由交流平台的同时,也为政府与公民之间的互动提供了一个非常便利的平台,对于网络监督中公众反映的事件,政府也可以通过网络及时公布处理过程和结果,政府和公众可以通过网络实现零距离接触,这就有效克服了传统信访过程中“门难进、事难办、脸难看”的官僚作风,推动了政府与民众的沟通与对话,增强了官民之间的交流互动。

以云南“躲猫猫”事件为例,在“躲猫猫”事件中,