贺金瑞：当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化初探

〔摘要〕历史上的王朝随着实力强弱变化调整治理周边少数民族社会模式，主要有以处理族际关系为主的中国古代族际主义取向治理模式； 以处理边疆区域性问题为主的近代区域主义取向治理模式。当代中国处理民族问题需要治理思维取向的转换，结合上世纪80 年代在世界范围内兴起的地方治理理论，并借鉴我国传统民族问题治理模式和经验，挖掘本土性、族群性治理资源，研究当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化的基本概念系统，这是边疆民族地区治理的关键环节。

〔关键词〕民族问题； 治理体系； 治理能力； 现代化

新中国成立前夕通过的《共同纲领》，将民族区域自治制度确立为我国解决民族问题的基本宪政制度。这种制度设计也有着充分的历史前提和基本经验。历史上占据中原的王朝治理周边少数民族具有不同的模式和经验，研究当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化应该借鉴历史经验。

一、中国古代族际主义取向治理模式

历史上我国民族地区的治理模式在学界已有一些研究，总结我国历史上民族问题治理经验关键要注意两个问题： 不同的价值取向和基本的经验。我国研究民族问题治理的学者周平认为“以处理族际关系为主的治理是族际主义取向的治理，以处理边疆区域性问题为主的治理则是区域主义取向的治理。秦统一中国到18 世纪中叶的边疆治理，基本上是族际主义的治理。18 世纪中叶以后，区域主义的边疆治理逐步形成。”［1］按照他的这个划分方法，我们可以将古代历史到建立新中国前的王朝时期和民国时期对周边少数民族地区的治理分为两个阶段： 主要以处理族际关系为主的中国古代族际主义取向治理模式； 以处理边疆区域性问题为主的近代区域主义取向治理模式，对这两个阶段的历史时期进一步划分，我们可以看到这一治理理念的转变是从清中叶开始。

中央王朝无力通过郡县制的地方管理体制对周边少数民族地区进行直接管理时，主要采取羁縻策略进行民族地方治理。羁縻治理是指封建社会时期中原王朝综合运用和亲、册封等方法确立代表王朝的上层治理周边少数民族，以达到对“皇天一统”理念认同和社会整合。这是中国古代王朝时期在无法通过郡县制直接管理少数民族地方时所创造的治理模式。羁縻策略萌芽于奴隶社会，形成于两汉并在隋唐时期成熟。隋唐民族大融合国力强盛，羁縻州府制度成为中央王朝对周边民族地方实行的较为成熟的治理模式，它是中国古代封建王朝时期治理周边少数民族问题最为常用的方略。

中国古代王朝对周边少数民族地方羁縻治理变迁主要与两个因素相关，第一，王朝中央统治力的强弱； 第二，民族地方自身的传统政治结构特征。依据这两种因素，可以把中国古代王朝时期的民族地区传统治理因素分为纵向和横向两个方面来考察。

从纵向来看，在两千多年的封建王朝历史中出现中央对民族地方的治理逐渐由弱转强的趋势，以元朝为界分为“羁縻政策”和“内化自治”两个阶段。在秦朝以前占据中原的王朝既无力量也无必要统治周边少数民族，虽然有“荒服”与“要服”两种形式之说，但这一时期民族地区具有更多独立性。随着秦朝中央集权和王朝实力的增加，羁縻治理不仅向皇权一统倾斜，而且随着隋唐民族大融合国力的强盛，羁縻发展成为州府制度，形成占据中原的王朝与周边少数民族地方相对成熟的治理模式。到元朝由以往周边民族地方独立性相对较多开始向中央王朝统一性增加，即开始转向“内化自治”模式新阶段，出现中央王朝对民族地方越来越多的实际控制趋势，这所谓的“内化自治”模式又演变出如土司制度、王公制度和土流参合制度等多种形式。

从 横向上看，少数民族传统的地方治理模式与其地方的传统政治结构和传统政治文化有很大关系。元明清三朝，中央在实现对民族地区有效控制的基础上，逐步依据民族地方自身情况创立了不同的治理模式。

在西北的甘青藏区创立了“政教合一”的治理模式。西北的甘、宁、青等地区以及有回族、撒拉等少数民族的地区由于存在不同宗教信仰缘故，中央政府依据宗教在当地的影响力，创立了“政教合一”的治理模式。如在以佛教为信仰的藏区，建立了卓尼土司制和夏河拉卜楞寺院制等形式。在伊斯兰教势力范围则发展并形成了以教主兼地主为主要特征的伊斯兰教的门宦制度，后来随着门宦基层政权“教坊”与“出仕为官”州府行政权的汇流，又进一步形成了“门宦”和“出仕”相结合的基层政权及其权力运行机制。

在西南和西北地区，中央王朝对少数民族进行政治、经济和行政管理采用土司、土官制度。土司制度是中央政府承认民族地方政治特殊性的一种治理模式，通过赋予当地头人管理权限实现民族地方的自治。随着清政府中央集权的加强，土司制度逐步被土流参合的治理模式所替代。从施行了600 多年的土司、土官制度的实行过程看，总体上是在少数民族臣服于中央王朝的前提下对其所采取的重要的民族治理制度，它始于元，兴盛于明，在清朝逐步发生变异。

在北方蒙古地区，清王朝创建盟旗制度。清朝在实现对北方蒙古民族的有效统治后，依据蒙古民族传统的政治、经济、宗教信仰等因素创建盟旗制度这一治理模式。盟旗制度在政治上通过分封蒙古王公代表清王朝管理蒙古民族，这种政治结构给蒙古王公贵族留存一定权力空间，有利于蒙古民族对清王朝的归附。并通过运用宗教治理因素，主要是册封、建立喇嘛旗等形式给予宗教人士广泛的政治统治权，利用宗教因素强化对民族地方治理。以游牧经济为基础的、地域广阔的传统经济适合这种基层控制模式，因此给该地区带来了前所未有的长期和平。

封建社会中央王朝对民族地方治理体现的是“族际主义”治理方略，其核心就是中国传统的“华夷之辨”和“华夏中心”观念，重在以文化的异同判别各民族并强调夷不乱华、华夷一家治理理念，在对周边少数民族实行“化内”与“化外”过程中体现华夏文化的扩张性和包容性，即所谓的“有教无类”。这种治理策略下中华民族在不断推进内在一致性、整体性，同时又使各民族地方在融入中华民族同时保留自身民族特色，使文明具有多元性和多样性特色。

二、中国近代区域主义取向治理模式

18 世纪后，开启了以区域主义为根基的“内地化”治理模式。从清末开始直到民国时期，中央对边疆民族地区的治理方式发生了巨大的变革。其原因有三： 第一，边疆危机的加剧。清中后期到新中国建国前的100 年是中华民族灾难深重的100 年，也是中国边疆危机不断加剧的100 年，随着近代西方势力不断的入侵，在外部影响直接促动下边疆地方军阀割据和拥兵自重局面逐渐形成，中央政府对边疆民族地区的传统治理逐步失效，这一时期的边疆危机是近代中国社会各界普遍关注的问题。第二，民族主义的影响。19 世纪末民族主义开始进入中国，源自西方的近代民族主义传入中国后向地方民族主义与国家民族主义两个方向演变。中央政府取向的国家民族主义最终在民族地方治理上，体现的是以区域治理方式代替传统的族际治理方式。第三，人口流动加速使资源分配出现倾斜。清政府在全国范围内建立的相对长期有效的治理体系，包括通过实行人口限制流动政策保障了中国边疆地区的缓慢稳定发展。但随着经济发展人口在增加，随着内地与边疆地区民族交往扩大，原来清王朝通过代理人治理的民族间壁垒不断被击破。以当时的蒙古为例，虽然清朝自开国起即通过多项封禁政策希望切断蒙古与内地的联系，但到清中后期内地移民进入蒙古地区放垦经商已不可遏制。

以上三个原因导致了清末特别是民国时期边疆民族地区区域治理模式的出现。尤其是在民国时期，在共和制度的国家建立初期，政府对各民族承诺的“五族共和”体制出现了变异。首先在北洋军阀统治时期，北洋政府打着贯彻“五族共和”旗帜，一方面在维护国家统一，坚决打击当时出现的外蒙古独立风潮，也通过一系列的声明强调国家对边疆蒙藏新疆等地毋庸置疑的主权，并积极承诺保障民族地方原有的政治体系，继续给予少数民族上层优厚待遇维护对于中央的向心力。另一方面北洋政府是名副其实在国家主义旗帜下施行“五族共和”，表面上拉拢民族地方势力，背后却在通过各种开发名义、设置特别行政区等手段，强化推行边疆民族地区政治制度内地化的进程。

此后的国民政府继承推行区域治理模式。国民政府成立后，对于边疆民族地区，特别是北部的内蒙古地区采取了一系列的内地化治理措施，包括1928 年―1929 年的设省，30 年代上半期大举移民开发蒙地，以及对内蒙古少数民族上层的地方自治的打击等，种种政策和措施限制和消除蒙古民族的特殊性，强制推行有利于国家政令统一的内地化的治理模式。民国时期中央政府对边疆民族地区的区域性治理产生了一系列严重后果，最主要的是造成蒙古民族生存境遇空前恶化。仍以内蒙古为例，到20 世纪30 年代，随着设省和开发，蒙古民族的人口急剧下降。自清初至国民政府统治的20 世纪30 年代初，内蒙古地区各盟旗蒙古族人口除哲里木盟、乌兰察布盟和四特别旗出现少量增长外，都呈现锐减的趋势，到20 世纪30 年代蒙古族人口在盟旗中已锐减了19 万余人。［2］这种情况在设省的热河、察哈尔、绥远地区则更为明显。到国民政府设省后，三省的蒙古族人口已锐减至人口比例的7% 左右。［2］另一方面，以区域主义为理念的治理政策导致了边疆民族地区的剧烈反抗，整个20 世纪上半期，蒙古民族和其他少数民族反抗内地化治理的运动从未停止过，从内蒙古地区不断兴起的自治运动可以看出当时民族冲突的剧烈性。

事实证明，在中国，忽视族际关系、强化国家主义的治理取向，有意识地消除或限制在边疆民族地区治理体系中保留民族因素是绝不可能成功的，单纯的区域治理达不到目的，民国时期边疆民族地区治理乱象都是由此产生。

三、当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化

随着经济市场化改革的深入推进，我国边疆民族地区社会结构和社会心理都发生了巨大变化，边疆民族地区政府的执行力经受着严重挑战。治理体系和治理能力现代化基本概念，来自上世纪80 年代在世界范围内兴起的地方治理理论，它广泛应用于包括地方区域内卫生、教育、治安、基础设施等方面。民族问题治理，实质是对当代中国边疆民族地区的民族问题治理体系和治理能力的系统思考，这首先需要建构民族问题治理思维的基本概念系统，这是边疆民族地区民族问题治理的最关键环节。

( 一) 民族问题治理体系

民族地区治理体系，是在中国共产党领导各族人民实行民族区域自治过程中根据治理民族地区实际需要安排的制度体系，包括建构一整套与民族区域自治制度相衔接的治理机制、治理方式和治理法律法规。党的十八大报告指出： 加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

1. 以民主法治的方式推进民族地区治理体系建设。边疆民族地区民族问题治理体系建设必须严格遵循民主法治原则，任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内活动，在民族区域自治法和相关条例的规范下，坚持依法治理、民主治理和科学治理的法治治理精髓。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐述了一系列完善人民代表大会制度、发展协商民主制度、推进司法体制改革、改善党的领导体制的重要改革举措，