孟立联：转移与转型：新时期人口服务管理战略研究

【内容摘要】自1970年代以来，中国人口和计划生育工作重点一直放在农村。随着城乡人口分布的逆转，社会经济条件的变化，人口和计划生育工作重点从农村转向城市势在必行。并且，在控制人口过快增长任务基本完成、管制型政府向服务型政府的转变的大背景下，人口计生工作由管制型向服务型转变势在必行。服务型人口计生发展战略应以大国格局与战略为导向，以优先投资于人为核心，以推进人力资本形成、提升与转化为重点，以市场化、公共性为路径，全面服务人口发展的全过程。基于对人口计生重点转移与发展转型的认识，本文对服务型人口计生战略的政策框架和制度安排进行了研究。

【关键词】人口 计划生育 体制 政策

一、回顾与检视

在马克思主义思想的传统氛围里，对马尔萨斯学说的反对几乎是本能的。对此，毛泽东对美国国务卿艾奇逊致杜鲁门总统的信的评论可以说是本能反映的代表。毛泽东写道，“中国人口众多是一件大好事。再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如像马尔萨斯流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论驳斥得干干净净，而且已被革命胜利后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒”[1]。毛泽东在对艾奇逊的批判中还提出了一个十分著名的命题――“革命加生产即能解决吃饭问题”。

新中国成立后，经济迅速恢复，人民生活水平逐步提高，但是人口也迅速增长，对经济发展带来了沉重压力，人民生活水平提高也受到限制。同时，政治需要――地位提高的女性要求走出家庭回到社会而避孕、控制生育的问题也提了出来[2]。两方面一拍即合，所以，“党是赞成节制生育的”[3]。真正把控制生育与经济社会发展联系起来，还是毛泽东会见南斯拉夫妇女代表团时的讲话，“夫妇之间应该订出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子。这种计划应该同国家的五年计划结合起来。目前中国的人口每年净增1200万到1500万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”[4]“文化大革命”结束后，大批“知青”返城，加上50年代末期出生人口进入就业期，就业问题成为城市绝大多数家庭都面临的突出问题[5]，各个家庭深切地感受到了人口太多的困难，虽然在一些地方一些人群发出了不太一致的声音，但计划生育、控制人口数量得到了举国一致的赞成、支持。

党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来。处于崩溃边缘的中国国民经济与发达国家差距如一道鸿沟摆在了国人面前。出于对巩固社会主义制度的忧虑和加快发展社会生产力的迫切愿望[6]，在毛泽东把发展经济与控制人口联系在一起的思想指导下，因应“三步走”发展战略的需要，在加快经济发展的同时必须加强人口控制，为了适应形势和任务的需要，计划生育发生急剧、重大的转变：从卫生部门行为转变到党政行为，成立属于国务院和各级地方政府组成部门的人口和计划生育管理机构，这是体制上的重大转变；从“一个少了、三个多了、两个正好”向“提倡只生一个”[7]转变，这是政策上的重大转变；从经济制约向经济、行政、法律等综合措施转变，这是机制上的重大转变。

适应人口和计划生育工作的重大转变，农村成为了人口控制也就是人口计生工作的重点。一是农村人口规模大、比重大。1980年，中国农村人口79565万人，约占全国人口总数的80.61%。二是农村经济社会发展水平低于城市。1980年，全国农民人均纯收入仅为191.3元，城镇人均可支配收入为439.4元，农村人均纯收入仅为城镇人均可支配收入的43.54%。三是生育观念与生育政策的差距较大。1980年代，农民理想生育子女数以2-3个为主，城市以1-2个为主。1990年代，农民理想生育子女数以2个为主，城市可以接受只生育一个孩子[8]。生育意愿与生育政策差距最大在农村，人口控制的潜力也在农村。1980年，中国妇女总和生育率为2.238，其中城市1.147，农村2.480，农村妇女总和生育率是城市的2.16倍[9]。控制住了农村人口生育率也就等于控制住了全国人口生育率。四是农村计划生育工作难度大。1980年代的城市社会经济组织复杂程度不高，大多数都属于体制内就业人员，教育、就业、社会福利等手段都在有效控制之下，推行计划生育方便且有效。而在农村，除了安放节育环、人流术等计划生育措施免费之外，由于土地已经承包到户并且强调“三十年不变”或“五十年不变”，土地对计划生育的制约已经减弱，其他有关计划生育的激励手段也十分缺乏，征收社会抚养费是仅有有效的手段之一。但是，“有钱的不怕罚、没钱的罚不怕”，农村计划生育工作举步维艰。

为了有效地在农村开展计划生育，在全面加强行政控制的同时，国家对计划生育实行了“一票否决”的政绩激励和社会抚养费归当地人口计生部门或财政的经费激励[10]，党政领导计划生育工作的积极性受到鼓励。围绕控制人口出生，各地相继探索形成了一系列对人口计生工作甚至其他工作影响深远的经验，如计划生育“一票否决”为社会治安、环境评价“一票否决”所借鉴；发源于山东省荣城市的计划生育“三为主”工作经验强调宣传、避孕和经常工作为主对于控制人口出生尤其是不符合政策的生育至关重要；发源于四川和西部其他地区的“扶贫与计划生育相结合”和发源于吉林四平、江苏盐城及四川的计划生育工作“三结合”经验，基于兑现“少生快富”的理论假设和解决计划生育的家庭生产、生活困难，是计划生育利益导向机制建设中的里程碑创造；发源于四川的计划生育保险、计划生育技术服务体系建设以及黑龙江省克山县的人口与计划生育基础知识教育经验等，为人口和计划生育视野的拓宽、深化做出了贡献。

在农村人口得到有效的控制的同时，另一扇大门也在悄悄开启示。随着农村经济形势的好转，特别是农村人地关系的巨大矛盾，不再满足于“吃饱”的农民开始了向城市进军的步伐。允许自理口粮进城打开了城市之门的一道缝隙，随后进行的城市经济体制则允许农民进城务工，加入WTO组织后对非公有制部门就业的全面放开，人口流动规模迅速扩大，离开农村涌入城市成为农村青壮年劳动力的重要选择。脱离户籍地控制的部分农民想法设法生育不符合政策的子女，“超生游击队”[11]由此诞生，顺理成章地提出了将计划生育工作重点在农村进一步扩展为计划生育工作重点在农村、难点在流动人口。这是1980年代后计划生育整体布局发生的又一次转变。

由于流动人口不符合政策生育的后果由户籍地承担，不管是对地方党委、政府的考核还是对农村土地及其他相关权利的分配，户籍地对流动人口计划生育表现出的积极性远远超过流动人口的现居住地[12]。四川、河南、湖南、湖北等流动人口特别是外出人口大省，纷纷研究应对措施，如户籍地在现居住地人口集中之地设立计划生育派出机构，或委托驻外办事机构增挂户籍地计划生育机构牌子，或颁发、查验流动人口计划生育证明，或对户籍地育龄妇女进行计划生育技术服务，或组织专门队伍跨地区征收超生费或社会抚养费。较高的服务收费和集中式的计划生育技术服务与流动人口的工作时间发生冲突，引起了流动人口和企业的不满，国家人口计生委强令撤销驻外计划生育机构，2003年财政部等5部委发出通知，将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围，计划生育按照“以现居住地管理为主”的原则和“同管理、同服务、同考核”工作要求，确保法律法规规定的免费避孕节育技术服务等支出项目所必需的工作经费，为流动人口提供方便快捷的计划生育技术服务[13]。第六次人口普查显示，全国流动人口2.61亿，比2000年增加1.17亿，增长81.03%[14]。

二、重点转移：从农村到城市

（一）人口条件

1.农村人口城市化与空心化。改革开放以来，农村人口与土地的联系日益削弱，乡镇企业的崛起扩大了农村劳动力的就业渠道，农村人口与劳动力的非农化开始进行。城市经济体制改革的推进，特别是用工制度的日益灵活，农村劳动力的非农化以前所未有的速度推进（图1）。2010年，中国人口城镇化率达49.95%，分别比1980年、1990年、2000年增加30.56个百分点、23.54个百分点、13.73个百分点。据研究，2010年全国城镇人口66978万人中，居住在城镇的农民工达2.4亿人，相当于1980年以来因户籍变动（包括城市人口自然增长和“农转非”）的城市人口增长总量。

与此同时，农村人口空心化也在提速。这里以四川为例进行说明。2010年四川常住人口为8041万，比户籍人口减少956万人，减少12%。减少的户籍人口集中在四川丘陵地区。盆地丘陵地区9市[15]户籍总人口4248.06，占全省户籍人口47.21%，9市常住人口比户籍人口少805.64万人，约占户籍总人口的18.96%，约占四川户籍人口减少总量的84.28%。户籍人口减少最多的广安市达31.32%，其次是资阳市为27.1%。第六次人口普查显示，四川省农村外出人口占户籍人口比例超过60％的村就有501个，个别村外出人口比例甚至高达90％；只有一个或者两个60岁及以上老人和一个未成年人的家庭有29.31万户，占四川农村家庭户的2%。

2.计划生育服务管理人口向城市集中。在当前的文化、技术条件下，由于妇女是怀孕、生育的承担着，虽然男性对妇女怀孕、生育起着至关重要的作用，但怀孕、生育的实现还是由妇女来完成，因此，妇女不可避免地成为计划生育服务管理的主要对象。随着农村人口向城市的流动和转移，农村恋爱人群、结婚人群、生育人群逐步向城市集中。根据1982年、1990年第三、四次人口普查，四川各年龄段尤其是1980年后出生人口性别比明显偏高，但到2010年性别比发生明显改变（图2），16-35岁就业人口性别比显著下降，出现了男少与女多的现象。合理的解释就是女性就业人口大规模外出的同时男性就业人口以更大规模外出，改变了就业人口的性别比。

第六次人口普查显示，四川流动人口绝大多数是农村人口，人口流动总量2091.37万人，性别比为119.08（省内流动为106.78，省外流动为132.61）；15-44岁占64.17%（其中15-29岁占34.47%，30-39岁占19.94%），仅15-44岁的育龄妇女流动在600万以上，也就是说城镇四川农村育龄妇女一半以上集中到了城镇。

3.更为重要的是，中国超低生育水平时代的到来。第六次人口普查显示，2010年全国总和生育率为1.18，其中城市为0.88，镇为1.15，乡村为1.44。而同时期全球平均每个妇女生2.5个孩子，发达国家为1.7个，欠发达国家为2.7个，最不发达国家为4.5个，不含中国的发展中国家为3.1个[16]。虽然口径上有一定的差别包括数据选择与质量等，但中国超低生育率的现实则是不容置疑的。

生育率的超低化，是由结婚率低、生育率低共同作用的结果。四川第六次人口普查显示，20-24岁人口已婚率为37.32%，25-29岁为80.18%，分别仅为1990年的55.78%、81.82%。结婚率下降必然导致生育人群减少，2010年与2000年比，育龄妇女年龄别生育率全线下降（图3），生育旺盛期不再旺盛，生育峰值不再出现。四川2010年15-19岁生育率比2000年下降了67.83%，20-24岁下降了50.58%，25-29岁也下降了15.14%。虽然第五、六次人口普查的生育峰值年龄都是24岁，但2010年的生育率为91.73‰，仅为2000年53.76%。

学者们关注到了超低生育的现实和事实，但对超低生育水平形成的原因和背景了解不够，