郭雁：流动人口社会管理与公共服务一体化

【摘要】我国目前存在对流动人口服务管理和公共服务的一体化脱节现象，存在人本理念尚未真正形成、对流动人口的机构人员编制严重缺位等问题。实现流动人口和公共服务一体化有利于从根本上解决流动人口服务管理中存在的诸多问题，具体措施包括切实完善和健全政策保障措施、保障机构人员编制、拓展流动人口公共服务均等化内容等。

【关键词】流动人口社会管理公共服务一体化

近年来，随着经济社会的快速发展，我国的城市化进程也快速推进，大量农村人口流动到城市居住和工作，这导致城市的流动人口规模越来越大，成为一个特殊的群体。对他们采取切实有效的管理，为其提供比较健全和完善的公共服务是各级政府和城市管理者应尽的职责义务，有利于构建社会主义和谐社会，促进城市社会治安稳定，经济社会和谐发展。但是，我国目前的流动人口服务管理和公共服务存在脱节，导致许多从农村到城市暂时居住或工作的流动人口难以享受到城市公共服务，从而产生了一些负面影响。对于政府来说，如何切实加强对流动人口的服务和管理已成为一项重要工作，并受到社会大众的普遍关注。

必要性分析

流动人口社会管理和公共服务一体化，是指政府的治安、计划生育、教育、劳动力市场、文化、医疗等相关部门和行业在对社会进行管理的过程中，为流动人口提供相应的社会保障、计划生育和教育等方面的服务和管理，从而达到两者的有机统一，实现管理和公共服务的一体化。相关政府行政部门和公共服务机构在对流动人口进行服务和管理的过程中必须树立人本理念，把服务和管理结合起来，通过服务实现管理，充分满足流动人口对于各种公共服务的需求。

有利于规范政府对流动人口的管理。我国历来高度重视对人口的管理，但是在推进城镇化进程中，大量农村居民涌入城市生活和工作，而国家相关部门对于这些流动人口的管理并没有很好地跟上形势发展的需要，在很长一段时期内，其对流动人口采取粗暴管理的方式，导致城市特别是城乡结合部的社会治安状况在一定程度上因为流动人口的违法犯罪而恶化。这并非是流动人口的过错，其根源是政府相关部门特别是公共服务部门未能为流动人口提供最基本的公共服务，其防范式的管理引起了流动人口群体的极大不满，这是由于政府管理工作的缺位而造成的。目前，部分地区政府在对流动人口管理上采取强制性的管理措施，而不是通过为流动人口提供最基本和优质的服务来促进管理，因此成效并不明显。此外，管理方式比较落后，以登记、办证和收费为主，政府的服务工作严重缺位。因此，推进流动人口社会管理和公共服务一体化有利于解决政府服务工作缺位的问题，进一步规范政府对流动人口的服务管理，是政府有效开展流动人口管理工作的迫切需要。

有利于进一步提升流动人口的服务质量和水平。大量农村居民涌入城市之后，他们对于就业、住房、就医和其他社会保障以及公共服务等方面具有十分迫切的需求，需要政府为其提供最基本的服务，从而满足在城市生活的基本需求。但是，目前部分地区政府对此重视不够，对流动人口提供的公共服务十分有限，甚至将流动人口完全排斥在城市居民之外，使流动人口在公共服务的方面的需求得不到满足。具体而言，流动人口在城市完全处于比较弱势的地位，其在就医、劳动保障、子女入学等方面的相关权益得不到根本保障，部分城市的流动人口的子女根本没有在城市入学的资格，流动人口的权益经常受到侵害而无法进行有效的维权，用人单位拖欠流动人口工资的现象也常有发生，在户籍、失业、工伤、医疗、养老等方面的措施更是难以满足流动人口的需求。为此，政府相关部门需要积极探索对流动人口的服务管理模式，为流动人口提供均等的公共服务，推进流动人口社会管理和公共服务一体化进程，以便进一步提升对流动人口的服务质量和水平，实现流动人口的基本权利，推进公平社会建设，维护社会和谐稳定。

新形势下深入推进社会管理创新的迫切需要。伴随着我国流动人口的不断增加，政府及其相关部门对流动人口的管理和服务中存在的问题日益突出，传统的由公安部门对流动人口进行防范式、管制式的管理模式已无法适应新形势下的服务管理工作，并且影响了社会主义和谐社会的建设。对此，我国政府采取了一系列解决措施，近年来，中央政法委下发相关文件要求深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法“三项重点工作”，之后，“三项重点工作”被提升到党委、政府实施的重大工程的层次，各级党委、政府将“三项重点工作”作为党委、政府的中心工作来谋划、推进，并取得明显成效。按照深入推进“三项重点工作”要求，在新形势下，我国必须推进对流动人口的服务管理，对流动人口的服务管理模式要逐步转化为由公安部门、计划和生育部门、社会保障部门、法院检察院以及医疗、城乡建设、工商等部门共同进行的综合服务治理。由此可见，实现流动人口社会管理和公共服务一体化是新形势下深入推进社会管理创新的迫切需要。

存在的问题

在市场经济条件下，我国的流动人口规模必将越来越大，人口的合理流动是经济社会发展的需要。比如，大量的人口从农村流动到城市，为城市建设提供了充足的劳动力。但是，流动人口在为我国经济社会发展特别是城市建设做出突出贡献的同时，城市的政府以及相关部门并没有为流动人口提供必要的基本公共服务，在实现流动人口社会管理和公共服务一体化的进程中还存在许多问题。

城市管理者的人本理念尚未真正形成。目前，“以人为本”的理念似乎成为各级党委、政府和相关部门的口头禅，各种会议、各种文件、各种场合，其都在不断强调必须要牢固树立“以人为本”的理念，要求按照人本理念深入开展好各项工作。但是，“以人为本”仅仅是在口头上重要，很少真正落实到具体行动中。比如，我国的城市管理者也不断强调开展城市的管理必须“以人为本”，但是在具体的实践中，城市管理者对流动人口非常排斥，认为流动人口是造成城市脏乱差和社会治安状况恶化的罪魁祸首，在为他们开展服务管理工作的过程中存在歧视现象，更不要说落实“以人为本”理念了。

流动人口机构人员编制严重缺位。对流动人口的跨部门综合服务管理模式存在严重不足，严重制约了流动人口社会管理和公共服务一体化的推进。流动人口的服务管理工作是一项综合性的社会系统工程，涉及众多的政府职能部门，但事实上仍主要停留在公安机关治安和计划生育管理的层面上，而教育、工商、劳动和社会保障等相关职能部门却缺少相应的服务管理机构，造成服务管理工作的整体合力难以很好发挥。即使许多城市的政府设立了流动人口服务管理领导小组，由领导小组对流动人口的服务管理相关事宜进行协调和领导，但是，领导小组仅是城市政府的一个临时性机构，对流动人口的服务管理缺乏应有的机构、编制和人员，无人办事、无钱办事的现象普遍存在，因而无法形成齐抓共管的局面。

保障机制

要实现流动人口社会管理和公共服务一体化进程，就必须对上述存在的问题进行认真细致的研究，采取有针对性的保障措施，主要体现在以下方面。

第一，要切实完善和健全政策保障措施。改革户籍制度，推进流动人口与常住人口在身份和社会地位上逐步实现平等，促进二元社会结构向一元社会结构的转变。流动人口的移民化趋势要求政府的政策设计必须兼顾这一特殊群体，正视并维护其合法权益，逐步解决长期在城市就业和居住的流动人员的户籍问题，注意避免其被边缘化所带来的社会问题。

第二，加强体制机制保障。要以城市党委、政府的名义，把流动人口服务管理工作作为城市政府加强社会管理创新的重要举措认真加以落实，采取切实有效措施，实行计划和生育、公安、教育、卫生、文化、工商、城建、劳动和社会保障等各部门综合治理、综合施策、协调配合、共同推进的机制体制。

第三，保障机构人员编制。目前，许多城市成立了流动人口服务管理领导小组，但是这个领导小组仅仅是一个临时性的机构，缺乏专门人员办事。为此，城市政府之下应该成立专门的流动人口服务管理机构，立足于长远，牢固树立“以人为本”的理念，在编制、人员等方面予以切实保障，政府财政为其提供必要的经费支持，实现“有人办事、有钱办事”的问题，真正推进流动人口社会管理和公共服务一体化，深入推进对流动人口服务管理的社会管理创新，为城市建设提供更加良好的人文环境。

第四，拓展流动人口公共服务均等化内容。建立户籍地和现居住地网上信息交流协作制度，推进流动人口基本公共服务工作，秉承“人文关怀”的建设理念，推广各地有效经验。例如安徽试点建设“城市生活驿站”，整合、改造社区原有的硬件和配套设施，高标准打造和建设“城市生活驿站”，通过“城市生活驿站”网、社区网站、街道QQ群、街道微博等形式，第一时间发布政策法规、办事指南、社区活动等信息，并为居民提供网上申请受理、网上互动咨询、专家辅导等服务，突出以人为本、服务民生的主题等，全方位、多层次地创新社会公共服务管理模式。

【作者单位：中国科技大学公共管理学院、安徽省人口计生委信息中心】

责编/丰家卫(实习)