刘长庚 王迎春：重构中国人口发展战略

摘 要：中国计划生育政策取得了巨大成就，对建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴产生了巨大作用。随着我国进入低生育阶段，人口老龄化进程加快，人口红利结束的趋势明显，计划生育政策和人口发展战略已经走到了十字路口，重构人口发展战略势在必行。根据人口发展新形势、新要求，按照党的十八大报告关于“逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”的重要精神，加快构建以以人为本为战略思想、以合理增加人口数量为战略方向、以促进人的全面发展为战略目标、以优化人口结构为战略重点、以完善社会保障体系为战略保障的人口发展战略，促进人口长期均衡发展，实现人口与经济社会、资源环境相协调。

关键词： 人口发展战略； 计划生育政策； 人口转变； 以人为本

一、引言

新中国成立之后，我国人口再生产迅速完成了由高出生、高死亡、低增长向高出生、低死亡、高增长的转变，迎来第一次生育高峰。1953年全国人口普查显示，人口出生率达到 37． 0%，死亡率下降到14． 0% ，自然增长率达到 23． 0%的历史高点。这种情况引起了党中央和有关学者的重视，毛泽东同志在党的八大三次( 扩大)会议中提出“三年试点，三年推广，四年普遍实行”的人口发展设想，初步奠定了新中国人口政策雏形。1957 年 7 月 5日马寅初在《人民日报》发表《新人口论》一文，客观分析了人口增长过快同经济社会发展的矛盾，主张控制人口数量、提高人口质量，得到了毛泽东等中央领导同志的肯定。但反右派斗争把人口控制理论当作马尔萨斯人口论批判，形成了“人口越多越好”的理论教条。在

20 世纪 60 年代前期，中央领导同志和有关文件曾提到要控制人口和实行计划生育政策，但都没有真正执行下去。“文革”期间，人口和计划生育工作基本停摆。

进入 70 年代，我国人口数量突破 8 亿。面对日益严峻的人口形势，中央加大人口控制力度，计划生育政策正式走上历史舞台。1971年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，控制人口增长首次列入国民经济发展计划。1973年中央提出“晚、稀、少”、核心是“少”的人口发展原则，并逐步演变为“一个不少，两个正好，三个多了”的计划生育政策。1978年进一步明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”，并将“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980 年 3 月至 5 月，中央连续召开 5次人口工作座谈会并向中央书记处提交报告，认为中国人口太多了，必须尽快将生育率降下来，实行一对夫妇只生育一个孩子的政策。1980 年9 月 25日，中共中央发表了《关于控制人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，形成了我国计划生育政策的基本框架。其基本要点包括：一是国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；二是农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生两个的，经过审批可以有计划地安排； 三是不论哪种情况，都不能生三个；四是少数民族也要提倡计划生育，要求可适当放宽一些。这四项基本要点构成了我国计划生育政策的核心内容，并一直延续至今。

20 世纪 90年代中期以后，我国进入低生育阶段，人口老龄化进程加快，人口红利结束的趋势明显，人口政策和人口发展战略走向争议和讨论逐渐进入社会各界的视野。特别是 2010年第六次全国人口普查数据公布后，人口政策争论进入白热化阶段，人口发展战略走到十字路口。当前我国人口政策争论交锋集中起来主要是两个方面的观点：一是人口政策维持论。杨凡、翟振武认为，人口政策要继续保持稳定性和均衡性，应该审慎放开“二胎”［1］。《国家人口发展“十二五”规划》也认为，我国仍然面临着人口总量持续增加的压力，要坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平。二是人口政策改革论。王丰多年持续呼吁改变现有人口政策，他呼吁结束“一胎政策”，在全国范围内普遍放开“二胎”［2］。纪宝成认为，中国已经是人口出生率非常低的国家，一对夫妻平均下来只有1． 7 个孩子，人口低增长状况已维持 20年，这样会导致人口结构严重不平衡，对未来经济社会发展产生负面影响［3］。穆光宗更直截了当地说，生育两个孩子是社会赋予每一对夫妇的适度生育权利，是对生育内部性和外部性合理权衡的选择，是我们应该坚守的伦理底线，也是人口控制的文化边界［4］。左学金认为，全社会调整生育控制政策的声音越来越大，越来越成为更多人的共识，采取不同的人口政策的时候已经到了［5］。

任何政策和发展战略都是在特定的历史背景下形成的，不是一成不变的，要根据形势的变化进行调整完善。计划生育政策是我国的一项基本国策，它的目标、内涵、原则、措施等也都需要随着时代的变化而变化。计划生育政策实施30多年后，我国经济社会环境已经发生了巨大变化，计划生育政策和人口发展战略调整已经进入最后读秒阶段，已经到了十字路口，必须根据新形势新要求加快重构中国人口发展战略，促进人的全面发展，实现人口与经济社会、资源环境相协调。

二、中国现行人口发展战略的评判

以计划生育为核心内涵的人口发展战略和政策实施 30多年来，取得了举世瞩目的成就，对建设中国特色社会主义、实现国家富强和民族振兴产生了巨大影响。人口再生产类型实现历史性转变，根据“六普”数据，我国人口总和生育率从20 世纪 70 年代初的 5． 8 迅速下降为 2010 年的 1． 8，人口再生产类型由“高出生率 － 低死亡率 － 高自然增长率”转变为“低出生率 －低死亡率 － 低自然增长率”［6］，比其他发展中人口大国提前半个多世纪迈入低生育水平国家行列，30 年全国共少生 4 亿多人，使世界 60亿人口日推迟 4年。人口素质大幅提升，15 岁以上国民人均受教育水平从上世纪 80 年代初的 4． 5 年提高到 2010 年的 8． 5 年，大学及以上文化程度人口由1982 年的 610 万增加到 2010 年的 1 亿以上；贫困人口大幅度减少，占总人口比重明显降低，妇女地位显著提高［7］。生育率下降导致人口抚养比大幅下降，为我国经济增长创造了 40年以上的“人口红利”期。人口增长速度的大幅放缓，有效缓解了人口增长对经济社会和资源环境的压力，有力促进了经济发展和社会进步。同时，我国人口发展政策为世界人口和经济社会发展做出了重要贡献，全世界都在享受中国人口政策带来的发展利益，也为世界各国特别是发展中国家控制人口过快增长积累了宝贵经验。实践证明，我国实行计划生育的基本国策是完全正确的，人口政策功在千秋。与此同时，随着经济社会的发展和人口形势的变化，计划生育政策和现行人口发展战略的不利影响也逐渐暴露出来。

1． 现行人口发展战略对当前人口发展形势预测欠准确。从生育率来看，人口主管部门对生育率存在明显高估。《中国人口发展战略研究报告》提出的生育率数据是 1． 7－ 1． 8，“六普”的数据是 1． 8。但王丰认为，中国目前的生育率已经低于 1．5，多年以来中国官方把生育率严重高估了［2］。郭志刚指出，目前中国生育率不可能是人口主管部门所称的1． 8，而是显著更低，甚至低于 1．5［8］。翟振武根据“六普”数据推算出的生育率在 1． 6 和 1． 65 之间［9］。根据 2011年世界人口数据表，当前中国生育率居世界低水平前列，低于发达国家 1． 7 的平均水平，也低于生育率最低的欧洲 1． 6的水平，在全球十个人口大国中仅仅略高于日本( 1． 4) 。事实上，早在 20 年前中国的总和生育率就下降到 2． 1 的更替水平以下，此后继续走低，近 15年来生育率一直低于 1． 5，不少年份甚至连 1． 4 都不到。从人口总数来看，各渠道公布的官方人口数据都高于实际人口数。1994 －2005 年，国家统计公报合计人口出生数为 2． 21 亿，但根据“六普”数据推算仅为1． 90 亿，12 年间累计高报出生人口 3100万。“十五”人口规划预测 2005 年总人口为 13． 31亿，但 2005 年全国1%人口抽样调查结果显示总人口只有 13． 08 亿，规划预测数比实际数多出 2300万。“十一五”人口规划预测 2010 年总人口为13．70亿，而“六普”数据显示总人口只有 13． 40 亿，比规划数少了 3000 万。易富贤等还指出，“六普”数据存在严重的重报，2010 年中国实际人口应该只有12． 7 －12． 9 亿，根本不可能有 13． 397 亿［10］。然而，近 20年来，我国人口发展战略决策者对生育率和人口总数的认知仍然滞留在高增长时期，生育率和人口总数被严重高估，建立在此基础上的人口发展战略和规划必定不会切合实际。与世界上生育率相近的国家相比，我国对人口形势变化的认知和调整已经晚了至少十年，我国人口发展战略调整已经严重滞后，给未来发展造成了很大的隐患。

2．现行人口发展战略制约了长远竞争力和可持续发展能力的提高。现行人口发展战略将导致我国劳动力数量急剧下降，严重制约经济社会发展。按照“一胎化”的计划生育政策，2024年我国达到13． 93亿人的人口峰值，以此为分界线，之后我国人口总量将逐年持续减少，到 2100 年下降为 6． 7亿人［11］。人口的大幅减少带来的必然结果就是劳动力供给严重不足。根据人口普查资料测算，2019 年中国大学年龄( 19 － 22 岁) 人口将只有 2009年的53%，这意味着届时全社会劳动力将锐减。目前，我国“人口红利”已开始消减，民工荒从周期性、季节性短缺转变为趋势性、总量性短缺，从珠三角扩展到长三角再到中西部地区，从技术工人短缺发展为普通工人短缺，人口和劳动力再生产问题凸显。经济增长主要受劳动力、资本和技术三个方面的影响，世界银行对中国经济增长因素的分解表明，物质资本对经济增长的贡献率为37%，劳动力数量为 17%，劳动力转移为 16%，技术等其他因素为 30%［12］。中国劳动人口数量将在 2013年停止增长，农村劳动力转移也将逐渐消失，这就意味着经济增长中的劳动力贡献将从正 3． 315 个百分点逐步下降为负1． 473个百分点，总降幅为 4． 788个百分点。

长期实行以“一胎化”为核心的计划生育政策隐含着巨大的社会风险，不利于社会长期和谐稳定发展。从社会风险角度分析，独生子女家庭本质上是风险家庭，具有很强的脆弱性。独生子女一旦身心出现问题甚至夭折，将会对家庭和社会产生诸多风险，如果风险家庭、脆弱家庭长期累积，整个社会将变成一个风险性、脆弱性的社会，给社会长期繁荣稳定和可持续发展带来极大挑战。人口数量的减少将大大削弱中国在国际上的竞争力。日本经济研究中心主任、法政大学教授小峰哲夫认为，2020 年中国 GDP将超越美国居世界第一，但其后由于劳动力人口减少，经济增长速度将大幅放缓，2040 年前后经济增长率将下降到 1% 左右，2050年左右美国将超越中国［13］。美国《洛杉矶时报》也认为，2030 年以后中国快速下降的工作年龄段人口将使 GDP 每年下降 0． 7 个百分点。

3．现行人口发展战略不利于经济发展方式加快转变。消费不足、过度依赖出口拉动经济增长是我国经济发展方式面临的突出问题，特别是国际金融危机后，启动消费尤为紧迫，加快促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变成为转变经济发展方式的重要任务之一。“只生一个”的计划生育政策，一方面导致消费者数量不足，制约着消费需求的提振。另一方面，导致人口结构不合理，进而影响扩大消费。国际经验表明，一个社会一般是两个消费人口创造一个就业岗位，绝大多数国家的劳动力与总人口比例在50% 上下。我国由于倡导“只生一个”，既减少了上亿消费人口，又使得劳动力与总人口比例高达 63．5%，造成消费需求严重不足。事实上，孩子出生并不是家庭和社会的负担，而是拉动经济增长的强大动力。小孩从出生到 20岁之前一直是单纯的消费者，小孩成长过程中带动包括婴儿食品、玩具、游戏软件、多层次教育、音乐、房地产、汽车等在内的庞大产业链，对消费的拉动作用远远大于房地产和汽车产业，而且这种拉动作用是可持续的。二战后，发达国家就是因为婴儿潮拉动了消费，提供了年轻劳动力，