杨俊锋：中国城市化的体制性障碍与出路

针对当前中国城市化所面临的种种问题，中央先后提出了一系列的方针与举措。其中，“人地钱”挂钩广受关注，并可能是最具有针对性与可操作性，从而可能是对中国城市化进程影响最大、最值得关注的一项。

一、为何要实行“人地钱”挂钩

“人地钱”挂钩提出的背景，一言以蔽之，乃是中国公共服务资源的集权型配置，与城市化、市场化所引起的人口大幅、频繁流动及其真实分布状态严重脱节，从而造成资源较为严重地错配，阻碍人的城市化。这主要体现在两个方面。

首先，财政资源配置与人口真实流动脱节。中国现行财政体制，都是以假定人口不流动为前提、以辖区户籍人口为基础的。对处于流动状态的庞大人口的公共服务供给，在中国财政体制框架中是一个盲区。显然，这就很容易导致：流出地获得了相应的转移支付，但无需提供公共服务；而人口流入地的城市，却得不到应有的转移支付。

从一个例子中或可窥见问题的严重性：中国人口第一大县昆山市，2014年底常住人口255万，其中户籍人口仅77万，流入人口则多达178万；2015年一般公共预算收入284.8亿元，财政支出为253亿元。其财政支出完全靠本地地方财政收入。相比之下，甘肃地级市临夏州2013 年常住人口仅195.47 万，而户籍人口则为216.68 万，属典型的人口净流出地；同时，2015 年全州预算收入仅16.58 亿元，但财政总支出却达200.59 亿元。也即，作为净流出地的临夏，却获得了是本地财政收入十多倍的转移支付。

其次，建设用地指标分配与真实人口流动错位。中国的土地开发建设，要遵从建设用地指标配额管制制度。而各地的建设用地指标由中央政府统一计划生成，然后逐级向下分配。建设用地指标偏向于按照城市行政级别、建成区面积与户籍人口等静态的存量指标分配，对老少边穷地区还有额外照顾。但众所周知，中国真实的人口流向是：内地向沿海流动，农村、城镇与中小城市向大城市流动。

这就必然导致：中西部中小城市用地指标供应偏多，从而造成大量荒凉的工业园区与没有人气的“鬼城”；而人口流入的热点城市如一线城市，热点地区如江浙沪粤等，虽有大量外来常住人口，但却并不会因此直接增加建设用地指标，必然土地紧张，房价飞涨，并造成用工成本的过快上涨。

可见，“人地钱”挂钩政策可谓切中要害，并无疑会对中国的城市化进程发挥重要的积极作用。而同时也可较清晰地看出，制约中国城市化的制度障碍，除了众所周知的户籍、土地等具体制度外，另一个不容忽略的因素是自上而下过度集中的政府管理体制问题，而且该问题还可能越来越严重。

二、“人地钱”挂钩所不能解决的问题

1.纵向上看，建制级别不同的城市发展过度失衡

在当代中国，[原文此处之前涉及历史上和现在的“中央集权体制”的内容，依审核要求删除。][]国家的职权和控制资源的范围空前庞大，例如，只有在当代中国才由中央政府集中[]控制全国的建设用地指标，因而各级政府间的权责倒挂就更易发生。

仍以财政为例。“人地钱”挂钩其实只是在现有财政体制下，对转移支付资金的具体分配方式所进行的调整。而更根本的问题是，自分税制以来逐步形成的中央与地方、上下级间财权与事责的结构性失衡，即：层级越高的政府有着越发集中的财权，而事权却相对较少；层级越低的政府事责往往越发增多，但财权却并未相应增加。

其次，本应属于下级政府的资源，又往往被权力中心城市或城区截留与抽血。例如，中央计划分配中最有价值的建设用地指标，大量被高等级政府截留；而且，行政级别高的城市往往利用其行政地位从下属城镇抽取包括土地、资金等各种要素。

而本来，政府配置资源应对于民众公平分配。但中国优质公共服务资源却优先向权力中心城市过度集中，从而直接导致城镇间发展的人为失衡，即：中心城市畸形扩张，并为确保本地福利而往往人为限制外来人口。可以这样形象地描述：大脑充血，而四肢贫血。

再次，自20世纪90年代以来，工商、质监、国土资源等职能部门先后实行垂直领导，并有不断被强化的趋势。仅垂直的层级即有中央垂直、省垂直、市垂直之分。垂直领导的理由自然是遏制地方主义。但实践证明，垂直领导并不能根本上解决地方主义问题，因为在法治和市场滞后的现况下，垂直部门毕竟事实上仍有求于当地党委政府；同时又造成垂直领导部门成为相对封闭的系统，出现监督的空白。

而且，垂直管理又容易导致“条条”本位而脱离地方整体利益，加剧政出多门及“条块”关系紧张，降低行政效能；削弱地方政府对本地事务应有的统一管理能力，加剧下级尤其是基层政府职能残缺、权责失衡――如同地方官员所抱怨的那样，下级政府成了收发室，难免产生“中央/上级点菜、地方/下级埋单”现象，压抑地方政府的积极性与创造性，阻碍地方经济社会发展。

由以上种种不难理解，为何中国的城镇化总体上呈现出过度两极化的倾向：特大城市费力于限制、疏解人口，而中小城市则苦于人口吸纳能力有限；大城市人才严重过剩和浪费，而中小城市则严重匮乏。这显然极不利于城市化特别是“人的城市化”。对上述问题，“人地钱”挂钩政策虽会在相当程度上缓解，但显然难以从根本上解决。

2.从横向上看，不同地区公共服务之车与建制之马不匹配

当代中国的政权系统高度等级化，不同的建制级别不仅影响着用地指标或财政资金的分配，还决定着地方政权享有的权限（包括立法权、执法权及特定事项的审批权限）大小、编制员额、官员的级别待遇与仕途前景等。例如，中国的城镇在建制级别上就存在着等级分明的直辖市、省会市、副省级市、地级市、县级市或县级镇，它们所享有的权力和资源也等而次之。

同时，地方建制的变动调整又高度集权和僵硬。例如，县级建制的调整即要由国务院决定，而最低层级的乡级建制也要由省级政府决定。而且，地方政府的下属机构与编制，也以“中央统一领导、地方分级管理”为原则。尤其是地方各级政权的编制总额都要层层报送至国务院审批――其目的是为了防止地方任意设置“衙门”、扩大编制。

然而，人口分布是变动不居的，市场是不讲行政级别的。因而以行政级别来配置权力和资源，就难免导致与城市化所产生的公共服务需求相脱节：

首先，经济活跃、人口吸纳能力较强地区受制于建制级别，无法有效满足公共服务需求。例如，东部经济发达地区的许多镇，其GDP规模远超过中西部的地级市，人口数十万；而河北燕郊常住人口更多达百万――这在国外已是规模相当可观的城市，但其建制级别却仍是乡级，编制、财政、规划和城市管理无法获得应有权限，公共服务又如何跟得上？

以燕郊为例，与2010 年相比，2016 年刑事案件翻了近两番，治安案件翻了三番，但正式警察只增加了寥寥数十人。整个三河市（县级市）按照户籍人口和编制标准等只配备400 多名警察，其中燕郊只有120名。有的派出所只有16名警察，却管理着数十万人。“事多人少”矛盾尖锐，只能疲于应付。

显然，在上述情况下，即便在人地钱挂钩后，由于这些城镇的建制级别也难以因此得以提升，机构编制也因而很难完全跟上；而且，这些城镇还往往受到高级别的城市或权力中心城区的抽血，加剧了公共服务不足的矛盾。这显然制约了这些城镇的发展，降低了其容纳外来人口的能力，甚至有的已开始走向衰落。

其次，对比鲜明的是：即便人口外流严重的衰败地区，因为建制级别难以随之调低，资源浪费和人浮于事的现象非常严重。而且，即便“人地钱”挂钩后，仍旧能基于建制级别享受相应的权限和机构编制等公共资源，甚至往往还会由于政策性扶持而获得优惠。

3.地方事项过度向上集中审批

众所周知，举凡地方设立某些行业（如钢铁等）的企业，修建地铁等基础设施，以及制定规划等事项，也皆须层层向上报批，甚至要由中央部委专门审批――而这些事项，要么原本是地方事权，要么根本就应由市场决定的。

这必然并已引发一系列的问题，尤其是在城市规划中表现得极为典型。表现为：

第一，耗时长、成本高。报批环节与内容繁琐，数年批不下来是常事。例如，某重要城市的总规报送6年后还仍未获批复；同时审批要求的内容繁多、面面俱到、既深又细，程序极为繁复，成本极高。

第二，难以适应当地社会经济发展变化。层层报批难免导致审批过程漫长，往往导致还没批下来很多条件已经发生变化。而且，审批事无巨细，诸如，城市的详细用地、基础设施和公共服务设施布局等本属地方事务的细节，均须上报审批；同时审批决定又缺少弹性极为僵化，难以适应当地客观条件的变化。

第三，降低管理的有效性和权威性。由于规划审批难以跟上现实变化发展，就难免出现边调整边申报新规划或已批准规划被突破的情况。因而，集中审批不仅未起到树立规划权威的作用，反而造成规划实际效力下降。

第四，过度向上集中的审批体制压抑地方政府的积极性、主动性，降低当地决策质量和城市管理效率。

第五，向上集中审批使得规划制定过程，基本上成为行政内部程序，从而导致地方民主和公共参与机制很大程度上失去意义。

4.流官制的短期化倾向

所谓流官制，简言之即：不得原籍为官，不能一地久任。它是中国延续两千年的古老传统。当代中国在继承的同时又予以完善并上升为法律，形成了当代中国特色的流官制。

流官制确实也曾起到遏制地方主义、打破地域局限的重要作用，但它又有着常被忽略的巨大“副作用”。例如，导致官员对当地实情了解有限，也缺乏本地情感与责任感，更优先考虑的必然是上级满意而非任职地真正的公共需求。

特别是在中国当代政绩考核机制下，流官制容易导致地方官员偏重于在有限任期内看得见的政绩。由此就不难理解，各种大拆大建的政绩、形象工程，好大喜功的新区盲目上马，换一任领导换一套发展思路。这就造成有限的资源被严重地错配和浪费，损害当地经济社会的可持续发展，也制约了公共服务的有效提供，从而严重地阻碍了城市化进程。

5.挂钩政策自身有值得讨论之处

所挂钩的事项，如，转移支付的财政资金，相当一部分本属于地方财政的范畴；实践中财政收入较高的地方，通常都是经济活跃、人口流入的热点地区，公共服务的需求自然更为巨大，为何不主要留给当地自用？而先从各地层层向上收归中央财政再层层向下转移支付，必然要遵从现实的政治逻辑，必然增加损耗、降低效率，并徒增行政成本和道德风险。而土地资源配置则更主要应由当地的市场机制决定。

众所周知，但凡是集中控制，都必然要遇到信息不完全、不对称这一难以克服的障碍。由中央政府集中配置土地和财政资源，