文军：从分治到融合：近50年来我国劳动力移民制度的演变及其影响

内容提要： 建国以来我国实施的城乡分治的移民管制制度不仅人为地将同为国家公民的人口划分为不同身份和地位的“农民”和“市民”两大群体，而且也极大地阻碍了农民向城市的移民和农民市民化进程。改革开放以后，我国的这种城乡分治的制度开始逐步走向融合，其中一个突出表现就是城市中出现了大量的劳动力移民，这些劳动力移民已经在社会意义上构成了城市的新移民群体，并将对整个城乡社会结构产生重大的影响。

一

“移民”及其制度形式一直受到国际社会科学界的关注。早在19世纪末社会学家莱文斯坦（E.G.Ravenstein）就开始了对人口迁移问题的研究，并撰写了《移民的规律》一文，首创了对移民及其规律进行“一般性研究”的先河，莱文斯坦也因此而成了移民研究的奠基人。今天，“移民”可以说更是成了当代国际学术界研究的热点问题，其在不同学科和理论的融合已经形成了社会科学研究中的一种新的分支领域（subfield）――移民学。从近30年来西方学术界对移民问题的研究来看，经济学、政治学、人类学、地理学、人口统计学、社会心理学等多种学科都已经纷纷介入到了当代移民研究领域，在宏观、中观和微观三个层面对近代以来的大规模移民现象做了深入的理论探讨，从而在理论和方法上都大大拓展了移民研究的既有框架，也在整体上提升了整个移民研究的层次。①本文在这里主要考察的是我国1949年建国以来由农村向城市劳动力移民的制度演变及其社会影响。

从目前国内外对移民研究的历史来看，绝大多数的研究把“移民”的对象限定在国际移民上，如欧洲和北美地区对外籍移民的研究，以及中国国内以史学界为主的对华人华侨的研究，其研究对象主要就是那些国际移民，并在移民研究理论上形成了一些富有影响的理论观点。但是，就对一个国家社会经济发展的影响而言，大规模的国内移民与国际移民一样具有重要的影响力。在《辞海》中，其对“移民”的解释是指“迁往国外某一地区永久定居的人”或“较大数量、有组织的人口迁移”。很显然，第二种解释中，并没有排除国内移民的现象。我国自三峡工程建设以来，“移民”一词也早已成为各种媒体和公众谈论的热门话题，而且其就是一种典型的国内移民现象。从词汇上来说，“移民”在现代汉语中是一个相对笼统的概念，它不像在英语中，既有名词（immigration）和动词（immigrate）之分，还有移民出境（migration）、移民入境（immigration）和互相迁移（intermigration）之分。但不管是移民出境还是移民入境，是国际移民还是国内移民，“移民”都是以重新定居（resettlement）作为最终目标的，这是“移民”区别于人口流动（mobility）或人口迁移（move）现象的主要标准。

当前，我国大量的农民工源源不断地涌向城市，从某种意义上来说，其本质就是一种劳动力移民（尤其是那些已经居住在城市多年的农民工），是农民市民化的前凑。因为他们中的许多人都有在城市定居的愿望和追求（尽管不是《辞海》中所说的一种组织化的人口迁移），只是由于严格的户籍管理和城乡分治的格局人为地阻止了他们的自由流动和移民愿望（这也是他们大多缺乏组织化迁移的主要原因）。相对于通过毕业分配、工作调动、财富投资等正规渠道而移民到城市的人来说，农民工只是一群劳动力移民（labor immigrants），或者更准确地说，他们现在充其量只是一群寻求定居的非组织化或非正式的农村劳动力移民（unofficial rural labor settlers）。但是，他们与知识移民、财富移民一样都是来自中国最底层的精英。他们不仅凭借着自己的双手和坚忍的毅力同样在城市里拥有了固定的住处和稳定的职业，而且也同样为城市的社会经济发展做出了自己巨大的贡献。

就目前我国大城市中的这些劳动力移民构成而言，他们不完全是来自农村的劳动力移民，还有相当一部分是来自其他中小城市的下岗职工，他们与农民工一样，主要靠出卖体力或从事一些低技术的工作。因此，笔者把这种城市劳动力移民界定为主要是指“通过非正式渠道来实现自我的劳动力区域转移，并在城市中主要从事以体力劳动为主的简单再生产工作，但已经获得相当稳定工作和固定住所且主观上具有长期定居于所在城市的群体”（当然，他们的主要构成是生活在城市多年的农民工以及部分来自其他城市的无业人员）。这些劳动力新移民的主要特征有：一是靠纯粹出卖劳动力为生或从事非（低）技术工作（这使得他们区别于其他知识移民、财富移民或外来的白领阶层）；二是具有相对固定的住所和收入（这使得他们区别于其他的无业游民、无家可归者）；三是有定居城市的倾向和行为，往往是举家迁移（这使得他们区别于其他的流动人口、暂居人口）；四是相对一般的流动人口而言，他们对所住居的城市认同感相对较强，能主动融入到城市社会中去（这使得他们区别于其他的外来人口）。五是目前还没有得到城市社会的正式认可，户口不在居住城市且多半还在非正规部门就业的非正规移民（这使得他们区别于其他毕业分配、工作调动的正规移民）。

二

在移民过程中，制度或政策可以说是影响移民的一个核心因素。有数据表明，在30年前，全球大约只有6 %的国家政府对移民实行限制政策，而目前这一比例已经上升到40 %。②在早期的移民问题研究上，许多学者认为影响移民的主要动因在于经济因素。比如，新古典经济均衡理论（The neo-classical economic equilibrium theory）和著名的推－拉理论（Push-pull theory）都强调“个人最大效用原则”在移民过程中的作用，认为地区间的收入差距是引发移民浪潮的主要原因，只要两个地区间存在着经济发展上的势差，就一定会引发移民浪潮，直到两地间经济发展水平趋于平衡为止。此后，无论是把家庭而不是个人看成是追求效益最大化的移民主体的新经济移民理论(the new economics of migration)，还是认为发达国家内部由于存在双重劳动力市场，本地劳工不愿意进入下层劳动力市场，因而需要外来移民补缺的劳动力市场分割理论(segmented labor market theory)，或者是强调经济全球化影响的世界体系理论(world systems theory)，几乎都是从经济学立场上来解释移民现象生成的原因。

其实，在当代移民问题上，无论是国际移民还是国内移民，制度、政策、文化等非经济因素的影响已经越来越大，至少已经成为移民动因的一个非常重要的限制性因素。在我国，1954年我们就在宪法中取消了自由迁徙的条文，1958年又以“共和国主席令”的形式颁布施行的 《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，将全国公民明确区分为农业户口与非农业户口两种不同户籍，并且个体从一出生就被烙上与生俱来的、制度性强加的身份，这意味着农民主动选择自我身份道路的堵死。直到20世纪80年代初期的改革开放，我国一直是实行严格的人口迁徙管制制度，除了国家政策允许的移民，劳动力自由迁徙几乎是不可能的，从农村到城市的移民率几乎成了世界上最低的（这里的移民率是指每年从农村移民到城市的人数占整个农村人口的比例）。从表1中，我们可以看到，我国1949年至1985年间的移民率远远低于世界平均移民率。虽然，1980年至1985年间，我国移民率有较大提高，但主要是发生在一些小城镇，这是20世纪80年代初，政府放松对小城镇人口管制政策的一种结果。可见，哪怕是制度上的丝毫调整，都会导致移民率的快速变化。在我国特有的户籍制度管制下，农村要移民到城市，其途径基本上只有三条：一是通过联姻，或者被没有小孩的直系亲属收养。二是被城市工厂招聘进城，然后获得城市户口，但这种机会极少。三是考大学或参军。大学毕业后分配到城市，或做了军官以后复员被安置到城市工作。这三条道路不仅狭窄，而且竞争异常激烈，一般的农村居民实际上是很难走通的。

20世纪80年代中期后，随着我国乡镇企业的异军突起，农村经济结构发生了重大改变，国家开始提倡农民“离土不离乡，进厂不进城”，并逐步放宽了对农民进城的限制（尤其在小城镇）。进入90年代后，在经历连续三年卖粮难之后，政府开始允许农民“自带口粮”进城经商务农。1992年，标志着限制人口流动的粮票制度在无声无息之中终于取消了，并在邓小平南巡讲话的强烈鼓动下，积压多年的农民终于爆发了大规模的劳动力迁移浪潮，从1992年起初的4000万人到1996年的7200万再到2002年的9400万人，短短的10年间，中国的农村流动人口就已构成世界上最大规模的移民浪潮（见表2）。尽管他们至今还受到户籍制度的约束，但毕竟在粮油制度、就业制度、居住制度等方面的改革已经向前迈进了一大步。

如果历史地考察改革开放以来我国有关国内移民的制度设置，我们大致可以把1979年以来移民制度的演变划分为四个阶段：第一阶段是1979年至1983年，这一阶段仍然处于政府禁止劳动力自由流动的阶段；第二阶段是1984年至1988年，这一阶段政府开始允许农民自带口粮进城经商务工；第三阶段是1989年至1991年，这一阶段的重要特征就是“劳动力移民”问题开始引起社会的广泛关注，人们甚至把它称为“盲流”，政府也开始感觉有必要实施干预与控制；第四阶段是1992年至2000年，这一阶段中央政府在某种程度上是鼓励农村劳动力移民的，但1994年以后，由于城市下岗失业等问题的增多，许多大城市纷纷加强了对外来移民的控制。⑤据农村政策问题研究专家温铁军透露，1993年时，公安部曾经起草过户籍制度改革的文件，准备按照职业和居住地来建立户籍管理制度。但1994-1995年，我国宏观经济环境发生变化，通货膨胀高涨，导致政府不得不在1995-1997年间再次采用传统的手段进行宏观“治理整顿”。再加上在征求意见时，各部委和地方政府大都反对现在就实施户籍制度改革，使得本来已经起草好的户籍改革文件被搁置了。⑥

2001年10月1日起，我国开始以2万多个小城镇为重点推行户籍制度改革试点，但是实施范围主要限于县级市市区、县人民政府驻地镇及其他乡镇所在地，而且必须是在上述范围内有“合法固定住所”和“稳定职业或生活来源”的人员及其共同居住生活的直系亲属，才可根据本人意愿办理城镇常住户口。这标志着制约中国农民向城市移民长达50年之久的户籍制度终于开始解体了。与此同时，石家庄市在全国省会城市中率先宣布全面拆除户籍藩篱，紧接着，许多大中城市纷纷效仿。两年实施下来，好像并没有出现原来想象的那样会导致大量农村人口涌入城市，户籍管理制度的改革就这样平静地在许多地方启动了，或许，这可以看作是中国移民制度设置中的第五个发展阶段吧。

三

从上述分析中，我们可以看到，制度设置与政策导向对移民规模和流向的影响是多么重要。如果中国在改革开放以后没有制度上的松动，即使城乡之间存在再大的经济落差，即使农民有着再强烈的流动愿望和外出动力，都可能在刚性的制度面前显得软弱无力。因此，制度变迁是中国劳动力移民产生的一个前提条件，也是更深层次的农民市民化的基本要件，它不仅为移民现象提供了一个宏观的政治背景和社会环境，而且也为移民行为提供了可靠的政策依据和法律保障。