王会：乡村治理中的“不得罪”逻辑

摘要：取消农业税后，基层治理面临新的困境，干群互动中普遍遵循互相“不得罪”逻辑。这种行事逻辑的产生由社会、体制方面的多种因素导致。本文从乡村治权弱化和治责缺失两个方面分析其产生的内在原因。并指出，这种状况将导致村庄内部矛盾不断积累，乃至激化，乡村基层治理进一步陷入困境，农村社会进一步失序。

关键词：基层治理 干群互动 “不得罪”逻辑 取消税费

随着“三农”问题的凸显，乡村治理遭遇新的挑战。在此过程中，税费征收成为一个突出问题，它以农民负担成为影响国家和农民的关系及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征（李昌平，2002），引发政学两界对“三农”问题的高度关注。陈桂棣、春桃《中国农民调查》和曹锦清的《黄河边上的中国》，共同塑造了世纪之交三农问题的反思（温铁军，2009；曹锦清，2000）。近年来，底层政治的逻辑及乡土社会的现状是农村研究的主要论域。应星在《大河移民上访的故事》中，详细地考察农民上访的各种策略及各级政府面对上访时的治理术，通过国家与农民的博弈展现双方的互动逻辑（应星，2002）。吴毅通过对一个城郊农村的石场纠纷案例研究，认为当前中国农民的维权行动不能用泛政治化方式进行理解，其解释关注农民维权的社会生态，认为后全能主义时期所特有的“权力―利益的结构之网”使得农民维权既难有政治激情的表现，也不会是简单的利益计算，如此互动过程中的农民的形象具有多面性（吴毅，2007a）。在《小镇喧嚣》中“可怜又可嫌”的农民用“以弱治强”的生存技术，让基层政权的治理陷入困境，又道出了转型时期国家与农民关系的复杂性（吴毅，2007b）。

税费改革不仅使得国家与农民关系发生了巨大变化，而且还深刻影响着乡村两委的行为逻辑。关于基层政权行为逻辑的变化，学界研究已蔚为可观。周飞舟指出，税费取消后，基层政权出现官僚化趋向，基层政权“悬浮”化，即由于国家不再向农民收税，基层政权将工作重心放在向上级争取资源上，而不是放在解决与农民生产生活紧密相关的公共事务上面（周飞舟，2006）。 欧阳静在安徽调查发现村级政权也出现官僚化走向，坐班制、考核制、赏罚分明的奖惩制度等科层制策略被引入村级政权，并认为基础性权力的不足是其根本原因（欧阳静，2010）。申端锋发现取消农业税后农村工作中出现软指标的硬指标化，过去农村工作中的软指标成为了村干部工作的重心，迎来送往、检查汇报等主要用于应付上级的形式主义工作成为了基层考评的硬任务（申端锋，2007）。另外，不少定量及质性研究都表明取消农业税后基层政权治理能力不断走向弱化。如新加坡学者陈安指出，税费改革在减轻农民负担的同时，也加剧了基层政权的财政困境，削弱了基层政权的治理能力，基层政权在无法做坏事的同时，也丧失了为农民提供公共服务的动力（陈安，2009）。不少学者还发现，税改后因基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失导致农民上访数量急剧增加（田先红，杨华，2009）。

以上研究为我们呈现了国家与农民关系的复杂性及取消农业税后基层政权行为逻辑的若干面相，而笔者和所在团队研究人员长期在全国各地农村进行田野调查发现，取消农业税后，作为政权末梢的村级政权与农民间的互动遵循“不得罪”逻辑，表现为干群中盛行的和稀泥、不作为的理性行事风格。这对于深化理解税费改革给乡村治理带来的后续效应可提供有益参考。

一、干群互动中的“不得罪”逻辑

税费取消以后，在农村调查中动辄听到这样的话：“现在当干部都靠个人境界”。这个境界论很有意思，意在村干部干不干实事是村干部的个人境界问题。即村干部并没有责任为村民办事、为村庄谋发展；同时村干部境界不高不干实事或者只知中饱私囊亦无人过问。河北隔河头乡的一位村书记明确的说现在农村工作的规则就是“不得罪”。这个“不得罪”有两层意思。其一是村民不愿得罪村干部，其二是村干部不愿意得罪村民。

笔者在安徽调查期间，一位五十多岁的妇女说道她家与妇女主任家的渊源时讲道，年轻的时候，两家因为盖茅厕占了两家中间公共的道路而引起吵架纠纷，当时闹得很凶，两人态度都很强硬，后两家为此结下怨仇。到了中年“仇家”刚上任妇女主任不久，就“狠狠搞了她一通”。她大儿子婚后一直在外打工，头胎生的是女孩，村里传说他在外打工不回来是为了生二胎，后又有传言说已经生了二胎。妇女主任在没有任何实据的情况下喊上几个人趁她家没人把她家的电视机搬到乡镇办公室。在她看来，妇女主任这么做完全是在报年轻时结下的仇。后来两家更是仇上加仇，这位妇女还担心二儿子的小孩以后办准生证怎么办。“村干部不是大官，但得罪了村干部他就能叫你没好果子吃。”这种村落社会心理在村庄生活场域中逐渐普遍化。税改以来伴随着农村工作的科层化和规范化，村干部在某种程度上由“干部”成为中介人、办事员的角色，作为理性人的村民在干群长期的互动博弈中已经深谙此道。

现在村民不仅仅是不愿得罪村干部，还想方设法跟村干部套近乎。走人情在乡土社会是比较便捷的套近乎方式，一位村民就自豪的说起他是怎样与村主任家结成人情关系的。他说过了大半辈子也没想起要与村干部结人情，儿子头胎生的是女儿，他一直想抱孙子。计划生育虽允许一胎是女孩的可以生二胎，但有时间间隔限制。他又迫不及待的想抱孙子，于是天天绞尽脑汁想办法。终于想到先跟村书记的一个长辈先套近乎，逢年过节送烟酒，后经过这位老长辈的关系与村书记自然而然的更近一层，后就开始与书记家的走人情，逢年过节也给送些烟酒。大孙女带了不到两年，就带上了孙子，村干部当别人的面说了他家，但私下还是给办了准生证还准时上了户口。不少村民直白话语中折射出税改后农民理性的思维风格和行事逻辑。“这代人用不上人家，下代人还能用不上？只要在这个村里生活，总有一天要用得上村干部。”村民的“不得罪”逻辑在日常行为中表现为能忍则忍的规则。以选举来为例，村民对贿选现象私下怨声载道但都忍气吞声，问“既然反对，为什么选？”村民回答“不选怎么办？总得有人当，谁当都一样”。问“什么叫谁当都一样？”农民无奈的说“大家都心知肚明。既然都贿选上岗了，当上干部还不得把成本收回？”有的农民甚至说，“人家花了几十万上来的也不容易，捞就捞吧。”

这种“不得罪”逻辑还体现在村干部的工作及治理方式上。调查中会遇到一些毛时代的老干部，即思想境界比较高、不计个人得失、愿意为村里办实事的人，反映总有很多村民不理解工作，背后捣鬼暗中捣乱的总不少，以至于想干实事的人干不下去，境界高的人当不了村干部。湖北南漳县旧县铺村的老书记深得民心，2009年选举又是连任，他自己也很热心想为村里竭尽全力。可选举刚过不久，这位老书记就被几个混混绑架到县城，几天才放回来，后老书记自动辞职不干了。村民的评价及现任几位村干部都说这位书记是好书记，“就是人太正直了，眼里容不得沙子，不该管的事情也管，容易得罪人”。该村治保主任周德宝的话说“很多老干部摆不开场面，只知道死干，不懂得经营关系。不被人撵下台，自己干着也受窝囊气。”这种经营关系主要通过人情建立私人感情关系，对上体恤领导获取上级支持，对下拉拢各种势力稳固执政基础。现在的村干部要坐得稳，“摆得开场面”，必须有势力的同时还能做到“黑白通吃”。山东调研也发现，村书记发展混混为党员以使自己更能够“摆得开场面。”拉拢了村子里的灰黑势力[1]，这些人不会捣乱且其他村民也不敢捣乱。不难看出，对村干部而言，“不得罪”逻辑是一种政治谋略。税费取消之后，村干部还必须担负起政治家的角色，工作方式太硬朗就容易得罪人难免“吃不开”。

诸如此类的例子可谓不胜枚举。不难看出，村庄治理的规则之治的时代已经远去，权益性的策略日益凸显，调查发现尤其在有集体资源的村庄，村庄政治舞台则更具复杂性和戏剧性。传统村庄是熟人社会，体制性权威与村庄的传统权威往往是重合的，村干部在村落熟人社会中的合法性、正当性、权威性都很高，干群关系从属于自己人关系。税改前，村干部因有收税费的权力，“秉公办事”有国家力量做后盾，而农民也可以借交税费为由对村干部提出要求，干群关系是一种互相牵制的关系。农业税彻底取消后，村干部要坐得稳不仅要有势力，还得有一定政治策略和政治手腕，村干部治理方式不断软化，而农民也觉得村干部“得罪不起”，干群关系进入互相“不得罪”逻辑。

二、治权弱化与治责缺失：“不得罪”逻辑产生的内在原因

“不得罪”逻辑预示着村庄公共规则丧失，村庄失去了基本的政治原则和有效的惩罚机制。从而体现出村庄治理的乱象，共同体的瓦解。“不得罪”逻辑的干群互动关系展现的是村民、村干部双方的无奈，村庄似乎在特定的时空条件下陷入了二律背反的境遇。下文将从治权和治责两个方面分析税改之后干群互动中“不得罪”逻辑产生的内在动因。

（一） 乡村治权弱化

乡村治权[2]的弱化是村干部治理方式软化和“不得罪”逻辑产生的直接原因。改革开放后， 随着人民公社体制的瓦解，国家权力从农村社会部分撤出。这一时期，国家为实现现代国家建设的基本目标需要通过基层政权与千万个小农打交道，基层政权的主要任务是资源汲取。基层政权虽处于国家政治权力系统的末梢，却发挥着不可替代的作用，权力的大小用农民的话语描述“过去的村干部就如同皇帝。” 税费取消之后，伴随着国家对农村的基本政策由资源汲取走向资源反馈，国家将基层政府定位为“服务型政府”，这一时期，村干部的基本工作就是完成上传下达的任务和配合地方政府完成各项政策在农村的执行。村干部的权力大为缩水，正如访谈中村民所言“现在的村干部说官也是个官，但又不像官。”

治权不足，不仅仅包括收缴税费的权力还包括配置资源的权力。税改之前，村集体有资源，有一定的财力，同时税费的存在使得村集体收入有预期，村干部能够根据村财政预算制定年度村庄建设发展计划，即使村集体没有资金，也可以通过借款记账的方式完成一些基本的公共建设事业。税费取消以后，不少基层干部都反映，乡村两级想办事却由于缺乏资源而放不开手脚。80年代以后，随着市场化改革在农村的纵深推进，村集体资源，如荒山、荒坡、林地、集体机动地都承包到个人，其中不少用作抵消村级债务廉价承包。村集体一步步走向空壳化，时至目前可以看到，很多村庄根本没有任何创收空间，村庄公共事业无从谈起，村干部也失去作为空间和话语权。笔者在洪湖调查水利问题时，随同的村书记看到村民将垃圾直接倒在门前的河沟里想说却还是忍住了没说，因为“现在村民得罪不起”。

另外，基层政权合法性的降低也使得村干部无论在道义上还是在制度上都失去了原来的优势。税费时代的资源提取，在乡村关系中是通过利益共谋来实现的。乡村利益共谋关系类似于清末民初的国家政权内卷化[3]，直接导致农民负担不断加重，到90年代末乡村治理危机愈发凸显，基层政权组织的合法性日益降低。以至于2000年以后，无论村干部干没干实事，无论村干部有没有捞好处，在很多村民的眼里，村干部都是“天下乌鸦一般黑”。在湖北荆门调查，一位老干部形象的说起当地农民对税费时期村干部吃喝风的比喻，“天大地大没有村干部的嘴大”。在不少地区使用暴力手段收缴税费的经历更使得农民对基层干部的心理距离进一步拉开。国家对农业税的免除，使得乡村干部的合法性进一步丧失，农民更加倾向于认为基层干部是农民的死敌，甚至认为当时的税费款项多为乡村干部贪污腐化所用。

（二） 村两委治理责任缺失

村民不敢得罪村干部表面的原因是村民需要村干部办事，税改以后，村干部权力大为缩水，但所掌握资源及其活动空间则未必减少。正如村民所言，“现在农村没什么大事，但小事不断。”计划生育、出生证明、准生证、婚姻证明、低保等总有用到村干部的时候，一旦得罪了村干部，等到有求于村干部的时候难免会被设卡。为了公的事情得罪村干部是很不划算的事情，正如前文的例子所看到的，即便在熟人社会中，公报私仇也是常有的事。因此只要不牵涉到具体的个人利益，谁都不愿意多管。村民很清楚，忍是为自己为后代留后路。桥村的一位小学老师余书生自以为跟其他村民不一样，“有铁饭碗不用求人”，总喜欢“多管闲事”，为此夫妻关系一直不好。一次余为本村水费去路不明公开指责村书记有贪污嫌疑，