何晓红：村民自治背景下农民工政治参与的缺失与强化

内容提要 :农民流动在三农问题中具有举足轻重的位置 ,村民自治背景下农民工政治参与意识和能力的增强对村民自治工作具有一定的积极影响 ,同时农民工政治参与的缺 失也必将影响村民自治的有效进行 ,农民工政治参与受阻的原因主要体现在客观参与 的难度和主观参与的动力不足方面 。因此 ,必须从政策环境 、制度保障 、组织管理 、利益 表达等方面强化村民自治背景下农民工政治参与的路径 。

关键词 :村民自治 ;农民工 ;政治参与

/"政治参与是现代民主政治发展的一个重要诉求 ,是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活 ,并影响政治体系的构成 、运行规则和政策过程的行为 。/"[1]农民工的政治参与无疑是我国 当代民主政治发展的重要组成部分 。现阶段我国农民政治参与的路径主要体现为村民自治 ,由于村民自治是以村民的户籍所在地为依托 ,而农民进城务工过程中所伴随的农业人口流动问题 不可避免地会对村民自治产生一定影响 ,譬如农民流动是否会造成农村精英外流 ,甚至会导致村民自治的/"空壳化 /"? 对此需要深入研究并予以妥善解决 。作为/"三农 /"问题的重中之重 ,以农民 流动与村民自治的关系为视角 ,客观审慎地分析我国农民工政治参与的现状及其存在的问题 ,解构当下的政策话语和制度缺失 ,并建构新型的农民工政治参与路径已经迫在眉睫 。这个话题不但关涉到农村的稳定和繁荣 ,更直涉中国现代化的整体进程与经济社会的成功转型 。

一 、村民自治背景下农民工政治参与的现状

(一 )农民工的政治参与 ,是村民自治深化和提高质量的积极因素农民进城/"打工 /"是他们冲破体制和习惯势力束缚的创新行为 ,是中国农民主动地参与我国 工业化与城市化进程的自觉行动 ,他们放弃天赋的社会身份和/"命定 /"的职业 ,走出农村 ,在市场经济的磨炼中融入城市 ,转变为工人 ,而被称做/"农民工 /"。这些农民工的数量庞大 ,务工时间较 为持久 ,其身份上的双重性对打破我国城乡固有的二元结构必定会发挥重要的作用 。在这个过程中他们的价值取向与思维模式发生了深刻的变化 ,其政治参与意识与能力也产生了飞跃发展 ,对我国村民自治产生了积极影响 。改革开放以来 ,市场经济的发展和现代化建设的渐次展开 ,为农民成为产业工人提供了全新的发展空间和现实的选择途径 。农民在市场机制的调节下 ,主动参与市场竞争 ,跻身现代企业 ,有的操纵着高度自动化的工业设备 ,直接进入城市劳动力市场 ,投 身国家的现代化建设 。这使他们既受到社会化大生产秩序的约束 ,又受到工业文明与城市文明的熏陶 。促使他们身上的小农意识和习俗得以不断消解 ,社会化大生产的流程培育了他们的组 织性 、纪律性 。城市文明的熏陶使农民工本已根深蒂固的血缘 、地缘观念逐渐被现代文明同化 , 崇尚契约与文化吸纳的理念在农民工群体中形成了态势 。相对于传统农民而言 ,农民工的权利意识一般比较强 ,而且也善于维护自己的权利 ,法律意识清晰 ,农民工政治参与意识的增强反过 来带动了村民民主素质的提高 。大量农民外出打工 ,获得了比在家务农更大的经济收入 。农民收入的增加 ,不仅提高了农民的消费水平 ,增强了农村社会购买力 ,而且有的农民把收入投入到 农村的第二 、第三产业 ,为农村劳动力提供了更多的就业机会 。农村公益事业发展和集体经济的 壮大 ,对于农民广泛参与政治活动 ,提升政治参与质量 ,促进农村基层民主建设 ,都奠定了良好的经济基础 ,从而使村民自治赖以凭借的经济资源有所提升 。反过来看 ,促进农村经济发展也是村 民自治的一个重要目标 。通过外出务工经商 ,农民工不仅提高了自身的经济收入 ,而且农民工每年汇往家中的汇款 ,成了一些乡村的主要经济收入来源 。/"打工经济 /"已经成为改善农村面貌的 主要途径 。农民工在城市的打工经历 ,使得他们力图通过自己对城市社会的理解而重构或改造 他们的乡土社会 ,从而也冲击着村落原有的政治结构 ,不少打工农民成为乡村的精英 ,直接参与到村党支部书记 、村委会主任的竞选中 ,从而提升了乡村治理的精英资源 。

(二 )农民工政治参与的障碍影响了村民自治的有效进行

在农民工政治参与对村民自治产生积极影响的同时 ,我们更应当关注到诸多问题的存在 ,影 响了村民自治的有效进行 。

1.农民工参与村庄民主选举的障碍

民政部部长多吉才让在 2003年初表示 :/"按现行的村民委员会组织法和居民委员会组织法 ,目前庞大的流动人口的选举与被选举权尚未得到充分保证 。/"民主选举的实质是多数人在一定 的程序和规则下认同和选择少数人来代行自己的部分权利 ,并同意受其制约的行为 。因此 ,民众 参选率的高低不但是一个衡量民主程度的标准 ,而且也将影响被选机构及其成员的合法性 、权威性 。村委会成员的选举是村民自治具有决定性意义的环节 ,是村民自治的基础和起点 。我国村 组法第十二条明确规定 :/"年满十八周岁的村民 ,不分民族 、种族 、性别 、职业 、家庭出身 、宗教信仰 、教育程度 、财产状况 、居住期限 ,都有选举权和被选举权 :但是 ,依照法律被剥夺政治权利的人 除外 。/"马克思曾说 :/"权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展 。/"[2]同样 ,民主选举权利的意识及其保障也要受经济发展水平和社会文化发展的制约 。 2001年 ,有学者对武汉市上千名农民工进行政治参与状况问卷调查 ,在收回的 753 份有效问卷中 ,农 民工参加村委会选举的只占 19. 3 % [3]。根据法律的规定 ,农民工和其他村民一样 ,只要符合条件 的 ,都应拥有选举权和被选举权 。但是在现行条件下 ,这一权利很难得到落实 。21农民工参与村庄民主管理的障碍农村民主管理制度 ,即按照《中华人民共和国村民组织法 》中规定的/"村民自治 /"的规定 。主 要的内容是/"三自我 (管理 、教育 、服务 ) /"、/"四民主 (选举 、决策 、管理 、监督 ) /"。即尊重农民自身的民主权益 (权利 ) ,并通过实施这些民主权益 ,治理农村 、发展农业 ,促进农民增收致富 。农民工长期远离农村而居住在城市打工 ,参与村庄公共管理的时间有限 ,客观上造成了村庄公共管理职能 的下降 ,农民工的双重身份对村民自治带来了挑战 。农民流动背景下的民主管理首先要面对/"无人理事 /"的困境 。一方面 ,农民工外出能够获得较多的收益 ,另一方面由于农村工作十分辛苦 ,而村委会干部的报酬和福利待遇比较低 ,许多村委会干部在比较利益的驱动下 ,也加入了农民外流 的大潮中 。有的村委会成员带职外出打工 ,从而使村民自治陷入/"无人理事 /"的境地 。这种情形目前有蔓延之势 ,其对村民自治的负面作用不言而喻 ,但其对村民自治的破坏性影响却不可轻视 。 其次是农民工的迅速发展使村庄公共管理职能的履行困难增多 。村民外出务工经商不仅意味着他们脱离了村庄的地理边界 ,同时也越出了村庄公共权力的行政边界 。当前 ,农民流动既不需要 村组织的批准 ,也不需要通过什么严格的组织手续 。在这种情况下 ,村委会对外流村民的情况基本不了解 。因此 ,管理上难免鞭长莫及 、力不从心 ,处于/"无能 /"和/"无为 /"的尴尬境地 。

3.农民工参与村庄民主决策的障碍

客观地看 ,农民工对村庄决策很难带来实质性的影响 。村民自治中的民主决策表现在两个 方面 :一是村民直接参与本村重要事务的决策 ;二是村民自治组织在决策时必须坚持群众路线 。其中 ,由村民直接参与重大事项的议决 ,是民主决策最基本的方面 。当前 ,村民直接参与本村重大事项决策的形式主要有村民会议或村民代表会议 。为了保证村民民主决策权 ,《村委会组织 法 》在修订时 ,明确规定了必须由村民会议讨论决定的八项事项 。但是 ,按照《村组法 》规定 ,召 开村民大会应当有本村十八周岁以上的村民过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加 。而在农民工外出流动的背景下 ,特别是一些村民大量外出务工经商的村庄 ,村民大会难以达到其召开的法定人数 ;即使勉强凑齐人数 ,来参加会议的也仅是一些妇女与年迈的老人 ,而他们 的议事 、决策能力相对较低 。这样一来 ,村民大会便难以开得很有质量 ,民主决策很容易异化为少数村干部决策 。41农民工参与村庄民主监督的障碍 上述诸因素足以导致农民工对村民自治的监督流于形式 ,有名无实 。民主监督是指在村民自治运作中 ,通过村民的监督活动保证村务管理上合国家法律 ,下合村情民意 。农民工的大量外 出客观上不利于民主监督工作的开展 ,具体表现在以下几个方面 :一是农民工的外出减弱了流动农民监督村干部的动力 。外出务工经商村民的经济收入一般比较高 ,生活处境比较好 ,因此大多 外出农民对村庄的公共政治生活缺乏兴趣和积极性 ,往往不愿意得罪人去监督村委会干部 。二是不利于村民对村委会权力的制衡 。在许多流出村 ,留在村里的大多是老人 、妇女和儿童 ,他们 的文化程度 、政治素质等大都要比外出村民低 。这就降低了普通村民在村庄权力结构中的力量对比 ,削弱了村民民主监督的力量 。三是使村民对村干部的监督权难以落到实处 。除了社区舆 论等软监督外 ,罢免不称职的村委会干部是村民对村干部的硬性监督手段 。但是 ,为了保证署名的严肃性 ,《村组法 》对罢免做出了比选举更加严格的规定 。一是要求有 1 /5 以上有选举权的村民联名 ;二是须经有选举权的村民过半数通过 。在流出村 ,要满足这些条件很不易 。

二 、村民自治背景下农民工政治参与受阻的原因分析

导致农民工政治参与受阻的因素是多重的 ,有物质层面和精神层面的因素 ,也有制度性因素 和非制度性因素 ,总体上可归结为客观上难以参与和主观上不情愿参与 。

(一 )从客观上参与的难度方面看农民工政治参与受阻

1.制度安排的不尽合理使农民工政治参与陷入困境

邓小平曾强调 ,/"制度是决定因素 /", [4]/"制度好可以使坏人无法任意横行 ,制度不好可以使好 人无法充分做好事 ,甚至会走向反面 。/"[5]我国二元户籍制度使农民工居住生活在城市 ,户口却在农村 。按照现有的制度安排 ,村民只能在自己户口所在地的村进行村委会选举 ,行使自己的民主权利 ,这就给农民工的政治参与带来了很大的困难 。农民工的特殊身份直接阻碍了农民工的政 治参与 ,一方面农民工离家远 ,几乎没人愿意为了参加原籍的选举投票而疲于奔波 ,他们基本上都放弃了原籍的政治参与权 ; 另一方面 ,农民工务工城市又把他们排除在政治参与之外 。 1983年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规 定 》中有这样的内容 :/"选民在选举期间临时在外地劳动 、工作或者居住 ,不能回原选区参加选举的 ,经原居住地的选举委员会认可 ,可以书面委托有选举权的家属或者其他选民在原选区代为投票 。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的 ,在取得原选区选民资格的证明后 ,可以在现 居住地的选区参加选举 。/"我国的户籍制度没有取消 ,现行法律规定只有本村村民才能参加本村的村委会选举 ,致使农民工只能回到本村参加选举 ,而不能在居住地参加选举 ,路途遥远等原因使得众多农民工不愿意回乡参加选举 。于是 ,就出现了农民工既没有参加原籍选举 ,又没有参加 居住地选举的/"真空 /"状况 ,/"两不靠 /"使农民工成为日益边缘化的群体 。显然 ,户籍制度羁绊了农民工政治参与的积极性 ,随之他们的政治参与权也就被淡化 。因此 ,相关制度设计的不合理是导致农民工陷入政治参与困境的主要原因 。

2.利益表达机制的缺陷成为农民工政治参与的瓶颈

第一 ,利益表达组织缺位 。当前中国利益表达组织发展的一个基本特征是不平衡 ,主要表现 为弱势群体的利益表达组织发展滞后 ,强势群体的利益表达组织发展迅速 ,呈现出弱者组织化程 度低 、自主性越弱而强者组织化程度高 、自主性越强的态势 。这种现实 ,既不利于弱势群体进行顺畅的利益表达 ,