朱富强：如何保障政府的积极“有为”？

摘要：要保障有为政府能够制定出合理的产业政策并有效推行，需要从两方面着手：一是构建一整套法律规章以制约政府官员的“不为”和“乱为”；二是构建一套促使决策者承担应尽责任的自律机制。本文基于思辨逻辑系统地考察了政府积极“有为”的社会基础，得出如下一系列逻辑结论。（1）政府官员及其他相关政策者制定和实施合理的业政策也是根源于一种企业家精神，但这是根基于责任伦理的公共企业家精神，而不是根基于信念伦理的私人企业家精神；（2）责任伦理充分体现在儒家社会之中，体现在“尽其在我”的责任文化之中；（3）从儒家传统中寻找智慧来培育和壮大责任伦理以及相应的公共企业家精神，就可以切实保障有为政府的切实“有为”。正是根基于责任伦理，有为政府与企业家精神之间就形成了互补共进关系，进而也就与有效市场形成有机结合而促进产业升级。因此，本文的分析就为林毅夫的新结构经济学以及有为政府说夯实了理论和社会基础。

关键词：有为政府；新结构经济学；企业家精神；责任伦理；林毅夫

一、引言

在林毅夫与张维迎、田国强等人之争中，张维迎、田国强之所以极力否定林毅夫倡导的有为政府和产业政策主张，重要理由就在于，根据他们所秉持的理论，政府既没有制定出合理产业政策的认知能力和执行能力，更没有制定出合理产业政策的欲望和意愿。而且，在现实生活中，我们确实可以看到大量的政府及其官员的“乱为”现象：一方面滋生出大量的寻租和腐化行为，另一方面则出现了“好心办坏事”现象。这就带来了一个问题：如何保障有为政府的“有为”？这是林毅夫的新结构经济学及其产业政策主张所面临的核心问题。毕竟市场失灵仅仅为有为政府的存在和建设提出了必要性空间，但这并不意味着这为现实政府的经济活动提供的充分性理由。这意味着，要保障新结构经济学的产业政策得到切实有效地贯彻，我们首先要夯实有为政府的社会基础。

一般地，这可以从两方面着手。首先，要防止政府机构以及官僚们以权谋私的“乱为”和卸责的“不为”，关键在于建立一整套的法律规章等正式制度安排，甚至要上升到宪政层面。但是，特定的社会结构和文化结构决定了当前中国并不宜直接照搬欧美的宪政制度，相反，可以且更应该从传统儒家中汲取营养，这包括：基于合作民主的政治协商体系、下位监督上位的问责制度、德上法下的社会规范体系和在下而不在上的“道统”观。究其原因，传统儒家社会在社会治理上具有明显的全民党特征，这与当前中国社会文化和政治体制最相适应，笔者在其他文章中作了较为系统的探索。其次，要保障政府机构以及官僚们积极“有为”，关键是要激发出他们勇于承担应尽责任的企业家精神，尽管官员的企业家精神不同于通常意义上的私人领域的企业家。事实上，私人企业家往往是凭借信念去创新和冒险，并且自己能够承担起这些行为造成的后果；相反，官员们的行为后果往往会对他人造成影响，从而也就不能单凭个人信念行事而必须依赖高度的责任伦理，从而具有高强度的自律精神。

这意味着，要保障和激发政府在产业政策的制定和实施中的积极“有为”，就需要强化社会成员尤其是政府官员的责任伦理；同时，责任伦理深深地嵌入在儒家的责任文化之中，由此产生了传统的信托政府，这就构成了有为政府的社会基础。事实上，责任伦理也曾为马克斯•韦伯所强调，但在现代经济学的分析中却被刻意舍弃了，从而造成了绝大多数经济学人对政府的不信任。有鉴于此，本章首先通过对林毅夫相关观点的审视来引出对有为政府的属性理解，继而通过对责任伦理和信念伦理的比较来剖析有为政府的社会基础，最后在责任伦理基础上提出有为政府所拥有公共企业家精神。

二、后发优势还是后发劣势：有为政府的功能承担

林毅夫的新结构经济学构建了一套“增长甄别与因势利导框架”（GIFF）来确定发展的目标产业，同时又根据现有产业和国际前沿的差距而将我国产业分成五种类型，从而进一步细化在不同类型的产业发展和升级中有为政府的功能承担。显然，GIFF框架展示了两大特征：（1）产业政策涵盖面非常广，有为政府几乎在所有产业领域都存在作用空间；（2）有为政府的具体措施非常细，有为政府几乎在所有不同类产业中所承担的功能都存在差异。一方面，就产业政策的广度而言，林毅夫就指出“产业政策是指中央或地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有意识地采取的一些政策措施。这些政策的措施包含范围非常广，像关税保护、贸易保护政策，或是税收优惠、各种补贴，比如说像土地、信贷的补贴，还有像工业园、加工出口区，还有一些对研发的补助，尤其是研究的补助”；同时，除了补助外，政府还以特许的形式赋予某些企业以垄断权利，目的在于使新产业能够有较快地规模化生产以提高竞争力。[i]另一方面，就产业政策的细度而言，林毅夫认为，战略型产业就存在不同于弯道超车型产业的特征，即使在西方发达国家也存在大量的政府补贴；对那些领先型产业则可以对基础科研给予一定的支持，因为发达国家也是这么做的。譬如，由于美国的产业、企业已经处于世界最前沿，新技术新产业就必须自己研究和发明，为此，美国政府投入了大量资金。仅在2013年，美国在新技术，新产品的研发投入当中政府承担了40%，而企业主要投入在开发可以申请专利的新产品和新技术。OECD其他国家的政府在R&D上的投入，有的高达80%以上，最少的也有25%。也就是说，GIFF框架对有为政府提出了非常高的认知能力和执行能力的要求。正是由于林毅夫制定的产业政策所涉及范围是如此之广，对有为政府的能力要求是如此之高，而在当前世界上很少有国家能够真正满足这一要求。既然如此，我们又如何理解有为政府所需要的条件呢？

（一）GIFF框架所需的法律制度条件

要保障林毅夫的GIFF框架在发展中国家得到有效的遵行，在理论上，这首先有赖于良好的政治和法律制度基础。问题是，绝大多数发展中国家都存在明显的制度缺位，这又如何保证现实中政府会制定出合理产业政策并有效贯彻它？如何避免政府将稀缺资源投放于特定产业所带来的寻租问题？这是韦森所提出的问题。韦森写道：“在毅夫的这个NSE框架中，似乎根本没有――或有意识地回避了――现代政治体制中的权力制约与制衡问题，而是假定政府及其领导人有决定一个国家或地区的经济发展战略、产业升级乃至在解决‘协调问题’和‘外部性问题’中的完全自由裁量。但不知毅夫想过没有，在解决所有这些经济发展问题上，乃至政府做新兴产业的‘助产士’甚至起保姆的‘作用’时，政府领导人都要运用自己所掌控的权力，都要运用自己所掌控的来自税收和其他财政收入的财力资源乃至国有资源来运作，都可能会有自己个人的喜好、偏好以及个人、家庭甚至亲友的关系在其中，因而在具体做出任何一项资助科技创新、发展新兴产业和促进产业升级的实际操作中，都有政府领导人个人的利益、喜好和关系在其中”；进而，韦森指出，“在未来的完善和发展中，毅夫的这一NSE理论分析框架，要把现代宪政民主政制像市场制度一样被视为现代经济可持续增长的一个必不可少的基础性制度条件。”[ii]关于对有为政府所依赖的政治和法律制度条件的质疑，这里从如下几方面作一说明。

首先，笔者认为，制定一个良好的政治和法律制度根本上是政治学家和法学家的基本职责，而通过探究市场缺陷而赋予有为政府在产业政策上的功能则是经济学家的基本职责。相应地，如果出现了明显的政府失灵，贪污腐败现象严重，为官不为现象突出，这些都表明行政机制存在严重缺陷，进而反映出政治学家和法学家的失责；相反，如果出现了普遍的市场失灵，市场之恶和商业之恶肆意横行，收入分化加速，这些都表明市场机制存在严重缺陷，进而反映出经济学家的失责。显然，从学科的职责本分和学问志业的角度上讲，林毅夫致力于产业政策以及有为政府必要性的研究，这在一位经济学家的本分上是没有错的。问题只是在于，林毅夫又致力于将其学说应用于各国实践，这就必须考虑其现实可行性问题，进而就必须将具体的政治和社会制度问题纳入进来考虑。

其次，针对补贴可能引发的寻租等问题，林毅夫也作了解释：除了企业家在没有政府的保护补贴之前不会自发进入的国防安全产业外，其他四种类型的产业企业家都会有自发进入的意愿，而一国政府也就可以从各产业领域的企业获知其软硬基础设施的瓶颈限制，这种能力的需求应该不会高于教育、健康、法制等等的要求。此外，笔者还要从另一角度为林毅夫的有为政府和产业政策进行辩护：在当今现实世界，市场失灵的深度和广度比新古典经济学所承认的要严重得多，这导致政府的作用空间及其应承担的职能也要广泛得多；相应地，一个良善且有作为的政府，当然也就应该对不同产业的特性作仔细的甄别和探究，进而制定出与市场机制形成互补的产业政策。这里所存在的问题仅仅在于，在赋予政府积极可为之功能的同时，也必须配套考虑“如何保证政府做它该做的事”。也即，这里需要重点关注政府行为中可能潜含的“恶”，这主要包括“好心办坏事”以及“成心干坏事”这两个方面。

最后，关于政府的“恶”，学术界尤其是奥地利学派学者已经作了相当程度的挖掘和刻画，以致政府失败几乎成为现代主流经济学的一个共识；相应地，近现代以来欧美社会也设立了一系列宏观社会制度安排，其主要目的都在于防止政府之“恶”，这包括宪政体系和媒体监督等。然而，在当前中国社会以及其他众多发展中国家，制约和监督政府及其官僚行为的社会制度安排迄今还很不成熟和健全，社会公权力的滥用还得不到有效的制止，而传统的统制经济残留也使得政府往往具有干预正常经济活动的冲动。在这种情境下，林毅夫倡导的“有为政府”说主要侧重于在理论上探究在面对市场失灵时的政府积极作用，这对一位经济学家来说并没有错；但是，由于对现实世界中的政府“恶”行却关注偏少，从而有意无意地为那些政府的“乱为”提供了借口，这在很大程度上也是林毅夫的新结构经济学遭受众多经济学人尤其是新古典经济学人强烈质疑的原因。

（二）后发优势和后发劣势之辨

上面的分析有助于我们更好地审视杨小凯和林毅夫之间就后发优势与先发劣势所展开的争论。杨小凯提出的后发劣势观认为，器物和技术的传播和模仿比较容易，而制度和文化的引入和移植则比较困难，因而落后国家往往倾向于模仿发达国家的技术和管理而不去引入发达国家的制度和文化；由此造成的结果就是，器物和技术的迅速引入使得落后国家在短期内获得快速的经济增长，但经济增长反过来会阻滞制度和文化的吸收和改革，从而给长期增长留下许多隐患，甚至造成长期发展不可能。有鉴于此，杨小凯主张后发国家的改革应该遵循由难而易的途径：先完成较难的制度模仿和移植，而这又应该优先推行共和宪政；然后，等宪政建立起来以后再进行较为容易的器物和技术引进，进而致力于经济建设。事实上，尽管作为一位杰出的经济学家，杨小凯晚年却转向了宪政研究，致力于传播哈耶克的自发秩序原理和宪政理论。与此不同，林毅夫认为，发展中国家不一定要在进行欧美式的宪政体制改革以克服后发劣势后才来发展经济，而是可以利用与发达国家的技术差距所形成的“后发优势”，进行技术创新和产业升级以加速经济发展，同时改革制度；并且，稳定而快速发展的经济还会为改革各种内生的制度扭曲创造条件，从而有助于竞争性的有效市场的最终建立。在经济转型和产业升级过程中，林毅夫又主张采用渐进双轨的方式：一方面，对原来那些违反比较优势的产业中没有自生能力的企业，