王曙光：我国农村合作金融体系的百年制度变迁与未来战略走向

2017年3月19日，正是丁酉年春分前一日，与包头农村商业银行段治龙先生相约，在北大勺园咖啡厅畅叙。此时整个燕园春花烂漫，繁花似锦，而室内我们的闲谈更是纵横上下古今，逸兴盎然。治龙先生的大作《倔强生长》告竣，将以付梓，我幸以第一读者之身份先睹为快。中国农村合作金融体系至今已走过百年历程，此时借着品读治龙先生大作的机会，回顾一下一个世纪的沧桑变迁，对于农商行当下的制度抉择与未来的战略走向，或许会有所裨益吧。

一、发轫与彷徨：1918-1949，合作金融体系在中国的早期发展与经验教训

合作社和合作金融在中国的发轫和兴起，是与中国的现代化进程和思想启蒙运动密切相关的。中国合作社和合作金融的发祥地是北京大学。1918年3月，中国第一个合作社“北京大学消费公社”成立。同年，中国第一个合作性质的银行“北京大学学生储蓄银行”成立。北京大学还是最早进行合作社教育的最高学府，在京师大学堂时期就开设了《产业组合》课程，向学生们介绍国际合作社的理论和实践。此后，1919年，薛仙舟创办了上海国民合作储蓄银行。1923年，华洋义赈会救灾总会拟定了《农村信用合作社章程》，并在河北省香河县建立了第一家农村信用合作社。早期的信用合作（合作银行）制度，几乎都是由曾在海外留学的知识分子所发起和倡导的，尤其是以日本和德国留学归国的知识分子为主，其中华洋义赈会农村信用合作事业的主要倡导者于树德先生（留学日本）和南方城市信用合作事业的主要倡导者薛仙舟先生（留学德国）是其中最卓越的代表。这些影响中国早期合作金融发展的人物，有志于将欧洲和日本（日本又主要是模仿德国）的合作社模式移植到中国，试图以此改变中国社会散漫自私的特征，使中国发奋图强，使国人知互助合作之真谛。这是从根本上改造中国人的精神从而从根本上改造中国社会经济制度的重要手段。合作运动的启蒙与实践，影响了五四运动前后整整一代人的思想、精神与行动，并成为贯穿中国整个近现代历史进程的一个大事件，对中国近百年以来的政治、经济和社会制度造成了深刻的影响。

二十世纪二、三十年代，随着全国的初步统一，在十余年中，合作事业（尤其是信用合作事业）在中国南北广大地区迅猛发展，国民政府亦通过《合作社法》（1934）的颁布和实业部合作司的设立（1935）来大力襄助合作事业的发展。但是在中国这样一个小农经济占主体、小农意识浓厚、合作精神薄弱的国家，要想真正组织和发动农民，进行真正意义上的互助合作，其遇到的阻力和挑战是相当大的。国民政府大力推动的农民合作，其效果并不佳，表面上轰轰烈烈，但是农民并未真正发动起来，而是被动参与合作，其教训极为深刻。曾任北大经济学系主任、留学哈佛大学的陈振汉先生曾对当时国民政府之合作事业作过极为中肯之评价：

“在合作社发展之过程中，其占主要地位者非为人民而为政府，一切所以促进社务之扩张与发展者，悉由政府任之。兹一论其得失。中国农民既贫且愚，人皆知之，且习性保守，散漫自私。欲农民自行起而组织从事改造环境，纵非不可能，亦极为困难。是以政府之翊助不特应当而且必要。然从长久计，合作之主体为人民而非为政府，必逐渐使人民知合作之真谛而逐渐自动参加而后可。”（1935）

主要由知识分子和政府所倡导与参与的合作运动，虽然对于中国的思想启蒙起到重要的作用，然而其发展中遭遇的彷徨与失意，其对于农村变革影响之微弱，都值得深思。合作运动的主体是农民，而不是知识分子和政府。知识分子和政府可以倡导，但是不能越俎代庖，知识分子之觉悟代替不了农民之根本觉悟。名为农民合作运动而农民不动，原因何在？原因恐怕还在于是否真正以农民为本。与国民政府同时，中国共产党在三十年代亦开展了大规模的农民合作运动，合作运动与土地革命并行，奠定了新民主主义革命胜利的基础，其主要经验，乃在于真正尊重农民，发动农民，组织农民。与国民政府相比，一个获得了农民，凝聚了农民，改造了农民，而另一个丧失了农民，其成败之机全在于此。

二、辉煌与异化：1949-1979，工业化与赶超战略背景下的合作金融使命与体制特征

一贯致力于改造农民、改造农村的中国共产党，在新中国成立之前即在解放区大规模进行推广合作社的社会实验，在新中国成立之后，更是在全国范围内鼓励合作经济的发展，并为信用合作（合作金融）的发展开辟道路。1949年底，全国约有800多家农村信用合作组织，1951年5月中国人民银行召开第一次全国农村金融工作会议，并相继颁布《农村信用合作章程准则（草案）》和《农村信用互助小组公约（草案）》，1952年底全国农村信用合作组织达20067个，1953年“过渡时期总路线”的提出和“一化三改”（一化，就是社会主义工业化；三改，就是对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造）的迅速实施，加快了农村信用合作的步伐，1955年上半年全国信用合作社发展到15万家，全国80%以上的乡建立了信用合作社。整个五十年代，在新中国成立的初期，农村合作金融迅猛发展，打击了高利贷，对中国农村经济的恢复和发展起到了重要作用。五十年代所奠定的生产合作、信用合作和供销合作“三位一体”的农民合作体系，乃是中国人民通过自己的摸索和实践而创造的具有中国特色的合作体系，对中国的工业化的推进、农业发展和农民的组织化起到重要的历史作用。

值得特别关注的是，这个时期的农村信用合作体系的管理体制经过数次反复。新中国成立初期，农村信用合作归中国人民银行管理。1951年成立农业合作银行，领导和管理全国信用合作事业。1952年农业合作银行被取消，又由中国人民银行农村金融管理局领导农村信用合作。1955年成立中国农业银行，负责指导农村信用合作发展。1957年又撤销中国农业银行，并入中国人民银行管理。1958年农村信用合作又下放给人民公社管理。1962年恢复农信社独立地位，业务受人民银行领导。1963年又重新建立中国农业银行，统一领导农信社。1965年中国农业银行再次被撤销，1966年农信社再次下放给人民公社、生产大队管理。这一时期，管理体制变来变去，看起来一会儿分，一会儿统，一会儿集中，一会儿放权，摇摆不定，反复无常，实际上其中折射出在社会主义工业化时期国家对农村信用合作纠结和矛盾的态度。国家对农村信用合作体系的看法是在不断变化的，对农村信用合作的定位始终不够明朗。农信社既是合作金融机构和集体金融组织，又是国家银行（农业银行）的基层机构，这种双重身份，导致农信社一直没有以独立的姿态存在于整个国家的金融体系之中，始终在两种身份之间摇摆徘徊。

在执行快速工业化和赶超战略时期，农村合作金融体系的命运必然如此。整个农村金融体系，尤其是农村信用合作组织，其最核心使命是为新中国的快速工业化和赶超战略的实施筹集资金，最大规模地使国家集中农业剩余，为社会主义工业化和经济赶超服务。这是一个时代的大战略、总路线，是不以个人意志为转移的历史使命。在这个历史使命面前，任何组织和个人都是渺小的。因此，国家在整个经济赶超和工业化初期，必然在两个目标函数之间不停摇摆：一个目标函数是农民利益的最大化和农村、农业发展的最大化；一个目标函数是工业化的迅速实现。这两个目标函数尽管内在地包含着统一的一面，而这统一的一面也已经被当时的领导者所深刻认识（比如毛泽东已经深刻认识到农业和工业之间的相辅相成、互相促进互相依赖的相互关系，因此，在国家重工业优先的发展战略下，不能以牺牲农业为代价），然而这两个目标函数之间更包含着矛盾的可能性。有限的资金，到底是放在工业部门，更多地支撑工业化尤其是重工业的发展，还是留在农业部门，更多地支持农民的生产，其政策效果是完全不同的。要照顾农民的利益，就必然在一定程度上延缓社会主义工业化的历史进程；然而不顾农民利益，甚至牺牲农民利益，就会导致农村不稳定。在这两个目标函数之间的纠结和摇摆，导致农村信用合作的管理体制一会儿倾向于分权，强调农村信用合作的独立性，以照顾农民利益；一会儿又倾向于集中和统一，以更多地汇集农业剩余，支持工业化建设，于是在很多时候就只能牺牲一点或者彻底剥夺农村信用合作体系的独立性，将其纳入整个国家正规信用体系来进行统一管理。50年代到70年代末期农信社体制的频繁变动和摇摆不定，其奥秘全在于此。

而充斥于整个新中国前三十年的争议和波折，其答案也全在于工业化和赶超的大背景。梁漱溟和毛泽东的那场著名的争议，其焦点也在于此。什么是“大仁政”？“大仁政”就是实现社会主义中国的工业化，就是建立全面的工业体系，就是把中国建成一个工业化国家。什么是“小仁政”？“小仁政”就是照顾农民利益。“大仁政”和“小仁政”有时是统一的，但有时是矛盾的。但不能以“小仁政”为由妨碍“大仁政”的实施。因此，毛泽东从中国工业化的百年大计出发，批评“妇人之仁”的“小仁政”，是有其历史眼光的，应给以历史的看待。

然而，赋予农村信用合作以工业化的历史使命，同时也使原本具有合作制属性的农村信用合作体系最终被异化，其组织上的群众性、管理上的民主性、业务上的灵活性和独立性受到极大的影响，其官办色彩逐渐浓厚，成为官办银行的附属品。这一异化的结果，奠定了改革开放后四十年农信社改革的基调。

三、回归与前行：1979-2003，经典主义合作金融与修正主义合作金融之争

1979年农行恢复。不论是农行总行、国家决策者，还是学术界人士，在80年代初期均对农信社官办体制进行了深刻的反思。1982年中央高层对农信社的双重管理体制进行了否定。1984年农业银行向国务院提交《关于改革信用社管理体制报告》，国务院105号文件批转该报告，指出必须改革农信社管理体制，把信用合作社办成集体所有制的合作金融组织。1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，农信社按照合作制原则重新规范，其改革目标是办成社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。行社脱钩，标志着农信社真正走上独立发展之路，其作为官办银行的附属品的身份一去不复返了。对于农行而言，承担管理和指导农村信用合作社的使命并不轻松，虽然农行在传统上也是一个为农民和农村服务的银行，然而农行作为一个商业银行的属性与农信社作为一个集体所有制的合作金融机构的属性仍然存在着若干摩擦和不兼容之处。而且，客观地说，在很多地区，由于农信社的不良贷款与历史包袱甚为沉重，这些历史包袱也自然成为农业银行发展的瓶颈和制约。因此行社脱钩这一政策本身，一方面自然包含着上层希望农信社能够按照合作制原则进一步规范和独立发展、希望剥离农行的商业银行属性和农信社的合作属性的愿望，然而另一方面，也包含着农行希望摆脱这个历史包袱的诉求在内，是这双重诉求决定了行社脱钩这一历史决策，从而对农信社此后改制发展提供了历史空间。然而从历史的角度来审视，农行摆脱农信社这个包袱本身得失参半。在1996年行社脱钩和1999年开始的“银行返城运动”中，农行一时间将县域以下网点几乎全部撤销，当时确实起到瘦身精简之作用，然而十几年之后，农行才发现农村基层“据点”的丧失所带来的巨大后果，当农行在21世纪初试图重新布局农村、进军所谓“蓝海市场”时，才发现农行在基层农村已无立足之地，崛起的农信社几乎成为各地县域经济的主力军。