张宇：国有企业新改革论

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）勾勒了新时期全面深化经济体制改革的宏伟蓝图，并对进一步深化国有企业改革作出了全面部署，国有企业改革正在迎来新一轮热潮。推进国有企业改革，涉及到了许多重要的理论和实践问题，需要我们认真思考。

■深化国有企业改革的方向

经过30多年的探索和实践，我国国有企业改革取得了巨大成就，经济效益大幅提高，布局结构明显改善，管理体制日趋合理，总体上实现了与市场经济的融合。同时，国有企业也积累了一些问题、存在一些弊端，需要进一步推进改革。

道路决定命运，方向决定成败。国有企业改革的方向是什么？《决定》作出了明确的回答，这就是：必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力；必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。《决定》的上述思想，澄清了当前关于国有企业改革中的一些重大是非认识，阐明了深化国有企业改革的根本原则。

第一，国有企业改革绝不是要实行私有化，而是要巩固和发展公有制经济，更好发挥国有经济的主导作用。

第二，国有企业改革绝不是要背离市场化，而是要更加尊重市场规律，实现公有制与市场经济的更好的融合。

第三，国有企业改革绝不是与社会主义无关，而是要更好发挥社会主义制度的优势，服务国家的战略目标，保障人民的共同利益。

以上述思想为指导，《决定》提出一系列有针对性的改革举措，包括：积极发展混合所有制经济；完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；完善国有经济的结构和布局；推动国有企业完善现代企业制度等。全面推进国有企业改革，就是要把三中全会提出的这些重大举措落到实处，取得实效，推向前进。

■积极发展混合所有制经济

《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。

以建立现代企业制度为目标的国有企业改革已经进行20多年了，目前我国多数国有企业已经通过股份制改造实现了股权多元化，具有了混合所有制的性质。下一步改革要继续扩大混合所有制经济的范围和比例，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，使混合所有制这一基本经济制度重要实现形式更好发挥效能。

国有企业发展混合所有制必须从实际出发，不能不分行业属性、企业层级、业务特点一哄而上，全面开花。比如，涉及国家安全的少数国有企业，国有独资的形式不仅是必要的而且是必须的。而对于国有资本投资公司、国有资本运营公司而言，在母公司层面采取国有独资的形式，子公司层面采取混合所有制形式，则更有利于增加国有资本的控制力，提高投资运营的效率。其他适合发展成为混合所有制的国有企业，也存在国有绝对控股、国有相对控股、国有参股等多种混合形式，到底应当采取何种形式，必须具体问题具体分析。一般而言，在涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及支柱产业、高新技术产业等需要国有经济起控制作用的行业中，国有资本应当绝对或相对控股，而在不需要控制的一般性行业中，则不必追求控股地位，可以根据资本运营的需要，有进有退，市场化运作。

■完善国有资产管理体制

关于国有资产管理体制改革的任务，《决定》指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，具体来说，主要任务是：

1、建立完善国有资本统一监管体系。目前我国的国有经济存在于不同的地区、产业和不同类型的企业，分属不同的机构管理，国有资产管理的许多政策不统一、不规范，协调配合不够，金融产业、文化产业和自然资源等重要部门和领域的国有资产目前还缺乏像国资委那样统一的监管主体和有效的监管体系，容易造成国有资产的流失和经营管理中的混乱。因此，需要建立统一的覆盖所有部门和各类资产的国有资产监管体系。在这方面，目前中央和地方的有关部门都已经作了不少有益的探索，但改革的任务还远没有完成。

2、组建国有资本运营公司和国有资本投资公司。这一举措有利于实现政企分开、政资分开，更好促进国有资本合理流动，形成以管理资本为主的新的国有资产管理体系。在过去的改革实践中，中央和地方都建立了不少的资本运营和投资公司，并取得了一定效果和经验。还有相当多的大型国有企业的集团公司，实际上已经具备了国有资本运营公司和投资公司的属性和功能。改组或组建国有资本投资运营公司，首先要立足于已有的成果和经验，巩固和完善现有的国有资本运营公司和投资公司。其次要完善国有资产授权经营制度，将更多的国有企业集团公司改造成为功能完整、运行有效的国有资本运营公司和投资公司。第三，根据国家产业调整和产业升级的需要，打造一批新的产业投资公司和金融投资公司，强化产业整合，推进国有资本的流动重组。

3、完善国有资本经营预算制度。国有资本经营预算制度是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得的国有资本经营收入，它与政府的公共预算和社保预算等具有不同的性质和功能。完善国有资本经营预算制度，一是要合理分配和使用国有资本收益，使国有资本预算真正成为服务国有企业改革发展的重要工具。二是继续扩大资本预算实施范围，实现国有企业资本预算的全覆盖。三是提高国有资本收益上缴公共财政比例，二○二○年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

■优化国有经济的布局

《决定》对优化国有经济的布局提出了新的要求，指出：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”

国有经济结构布局虽已取得重要成果，但距离优化布局的目标尚有差距，进一步优化国有经济的布局的基本方向是要推动国有资本的“四个集中”，即向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向国有经济仍具竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中，向企业主业集中。还需要强调的一点，要通过国有经济布局结构的调整，不断提高国有企业的自主创新能力。因为，实现国民经济持续健康发展的关键是要落实创新驱动发展战略，提高我国的国家竞争力。但是，由于我国民营企业相对弱小，实力有限，面对激烈的国际竞争和跨国公司强大的垄断力量，短期内很难有大的作为。因此，推动自主创新，一方面政府必须积极主动，有所作为，另一方面，要依靠国有企业这个重要的创新平台，发挥国有企业实力雄厚、资源整合能力强的优势，鼓励支持国有企业加强技术创新，加大对战略性新兴产业的投入，加强对战略性资源的整合，加快国内国有和民营企业的联合重组，尽快培养一批具有较强国际竞争力和自主创新能力的世界一流企业，为提高我国的自主创新能力和国际竞争力作出应有的贡献。

准确界定不同国有企业的功能，是推进国有经济布局调整的重要条件。关于如何界定国有企业的功能定位，目前有多种意见，例如，有的主张将国有企业分为公用事业类、保障类和商业类；有的主张分为竞争类、功能类和社会服务类，还有的主张分为垄断性和竞争性两类，等等。需要指出的是，根据功能定位和经营目标对国有企业进行分类，是为了根据不同企业的具体特点，选择有差别的改革战略和监管方式，完善国有企业的监督考核体系和激励约束机制，而不是要改变国有企业作为自主经营自负盈亏商品生产者的地位，让国有企业从竞争领域中退出，那样，无异于否定国有企业的基本属性，否定市场化改革的正确方向。

■完善企业的治理结构和经营机制

国有企业治理结构和经营机制的改革必须坚持市场化的方向，尊重市场的规律，适应市场经济的要求。对于这一点，《决定》作了明确的阐述，提出了有效的措施，包括：健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用；深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革；建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究；探索推进国有企业财务预算等重大信息公开；国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费等。

在推进市场化的同时还必须把握，我们要建立的市场经济是社会主义市场经济，既要尊重市场的规律，又要体现社会主义制度的要求，发挥社会主义制度的优越性。就企业治理结构和经营机制的改革来说，一是要坚持按劳分配原则，既反对分配中的平均主义，又反对收入差距过分悬殊。二是要保障劳动者的主人翁地位，完善企业的民主管理制度，充分发挥劳动者的积极性创造性。三是要发挥党组织的政治核心作用，把党的政治优势转化为企业的核心竞争力。四是有效履行社会责任，自觉贯彻党的路线方针政策，兼顾国家、集体、个人和各方面的利益关系。

国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是中国特色社会主义的重要支柱，是党执政的重要基础。我们要以三中全会的精神为指导，全面推进新时期国有企业的改革与发展，为完善和发展中国特色社会主义制度，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展提供强大动力。

（作者为中国人民大学经济学院教授、《政治经济学评论》主编）

阅读延伸

关于国企新改革的若干观点

●关于国企与民企的关系问题。学者认为，目前在中国不是国进的问题，而是如何解决民进的问题。学者认为，国有企业改革不是民营化，而是更好地发挥国有经济的主导作用。也有学者认为，应该是国企配合民进，在这个基点来谈下一步的改革就比较好。

●关于国有资产的产权关系问题。学者认为，需要从整体上梳理国有资产的产权关系。过去三十多年的国资改革中，一直在实施产权改革，但中国的国有资产数量庞大，改革中只是界定了部分国有资产的产权。有学者指要建立四个国资委，除了现存的以工业企业国有资产为主的国务院国资委外，还需要建立针对金融国有资产、土地和矿产等资源性国有资产，以及行政事业及文化遗产的三个国资委。

●关于国有企业如何分类管理问题。国企分类管理其实是打破国企垄断所衍生的问题，因为一旦国企垄断优势不再，其如何生存，国家如何管理将成为关键问题。学者指出，实行国企分类管理的核心是对公益性国有企业、资源垄断性国有企业和竞争领域的国有企业分别对待，最终使国企从竞争性市场中完全退出。有学者认为，国企从竞争领域退出只是时间问题，重要的是如何平衡因退出引发的利益调整。而非竞争性国企的转型，也需要探索科学的管理模式和激励机制。

●关于国有企业的信息公开问题。学者指出，要加大国有资产和国有企业的信息公开力度。中国政府已经在进行大规模的信息公开，但更应该实施信息公开的国有企业反而落在政府后面了。下一步国企，特别是非上市的、改制比较慢的国企要加快信息公开的力度，资源垄断性的国企、专营专卖的国企，也要加快信息公开的力度。

●关于国有企业的社会责任问题。学者认为，除了需与民资平等外，国企特别是大型央企也被认为应对国民承担更大责任。学者指出，要推动国有资本经营预算的改革，进一步提高国有资本预算的上缴比例并扩大上缴覆盖面，同时要提升预算资金的支出结构和支出效益。

●关于国有企业的社会化、商业化和市场化问题。学者指出，如果要将民企发展作为目标的话，在社会化方面，需要吸引民间资本和民营企业通过股份制加入到国企中来，并在商业化和市场化的基础上推进公司治理。

●关于国有企业的遗留问题。学者指出，要加快解决国企历史遗留问题，包括企业办社会、厂办大集体和老国企的历史负担。国家应该有专项资金来解决历史遗留问题，要有清晰的时间表和路线图，不能拖了几十年还在拖。（如辉 辑）