闫恩虎：打破县域经济发展的体制障碍

一、当前中国的县域经济及其发展特征

随着市场经济体制的健全和发展，我国国民经济体系在职能结构上将逐渐集聚为两个地域系统单元：城市经济和县域经济。城市经济主要集聚要素职能，而县域经济将从根本上承担生产职能。县域经济是指以具有独立规划和财政职能的行政县（包括县级市、旗等）为地理空间，以市场为导向，以县级政权为调控主体优化配置资源，功能完备并具有地域特色的区域经济系统。[1] 县域经济属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次，相对具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对完备和健全的经济系统。县域经济是中国的“国本经济”、“民生经济”、“稳定经济”、“最基本的生态经济”和进入工业化中期后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器，是未来推动经济发展的生力军。目前我国的“县域经济”单位约2050个。县域经济不仅是国民经济的重要构成部分，也是国民经济最基本的运行单元，是我国建设全面小康社会的基本载体和国家政策最直接最主要的操作平台。[2](p14)

目前我国县域经济具有三大基本特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构：城市、乡镇、农村；二是典型反映中国传统社会经济的二元结构矛盾（主要指城乡二元结构矛盾）；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。我国县域经济发展的总体特征目前表现为差异性、不平衡性、自组织性、整体落后性和高成本低效率的管理体制。[2](p18-23) 其中最显著的特征是落后性。

形成目前中国县域经济发展落后状况的原因很多。有历史方面的原因，长期封建统治的愚民政策和“只取不予”的管理意识，是造成县域基层经济社会长期落后的重大因素；还有建国以后国家工业化为了工业资本积累而实行的工农业产品“剪刀差”政策以及长期对农副产品的统购统销，是造成农业滞后发展的根本原因。但从现实情况及可持续发展的要求分析，目前县域基础设施落后、人力资源素质低、技术环境差等，都是发展中直接的表面的问题，制约县域经济发展的根本因素是体制问题：层级繁多、条块分割的行政管理体制严重制约县域经济的自主发展；失衡的产业、公共政策加剧农业的落后和农村的封闭贫困；极不合理的财税制度在进一步扩大城乡差距，加剧“三农”问题的严峻性；偏颇保守的金融管理制度使县域经济发展得不到现代金融服务的有力支持；还有严重滞后发育的农村社会保障制度、人才管理制度等等都在阻碍县域经济的高快增长和可持续发展。[2]P105-107随着国家经济实力的增强和县域经济的发展壮大以及区域经济的竞争发展，县域经济发展的体制问题已经由原来的基础障碍转变为“瓶颈”制约。我国县域资源丰富，从国际经济竞争发展格局看，未来的市场前景也很广阔，但现行管理体制严重障碍着县域资源向竞争力的优势转化。体制“瓶颈”是当前县域经济发展的最大障碍。

二、当前县域经济发展面临的体制障碍分析

目前各地在组织发展县域经济方面普遍存在一个重大的认识误区：过分注重政策的激励作用而忽视制度的保障作用。各省、市政府在其促进县域经济发展的方案中大都提到一个口号：“放权让利”。但在现行体制下，可以说，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如，对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权，象税收减免权，省级政府也没有，谈不上放下去；至于银行贷款及其利息浮动，随着金融体制改革，政府已无权干涉，也谈不上放下去；工商、电力、技术监督等等，均属于条条管理体制，也难以放权于县；土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势，放的可能性更谈不上。[4] “放权让利”方面做得最好的浙江，下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响。必须清楚，政策是一种手段，制度才是经济发展的基本保证。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。近代以降，无论中西，生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后，这类现象普遍存在，表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中，器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素，它们的关联构成社会基本结构。[5]P5 1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境，强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特・托马斯合著的《西方世界的兴起：新经济史》中指出：“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”；“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[6]P2-3 在世界经济论坛公布的2006年度全球（国家或地区）竞争力排名规则中，重点强调“稳健的机构环境”，说明制度保障是核心竞争力因素。

目前障碍县域经济发展的根本原因是体制改革的滞后。现行的脱胎于计划经济时期的政治、经济、社会事业管理体制，由于各种历史原因，带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，同壮大县域经济的客观要求以及县域经济社会和谐发展的要求很不适应，严重障碍县域经济的发展。

（一）政治体制

首先是城乡分异的户籍和土地管理制度（在我国土地制度不是单纯的经济问题），不仅直接造成县域最大的两种资源人力资源和土地资源不能从根本上盘活，而且使农民承担比城市居民更大的税收和非税负担，造成本身已经在经济体制改革中被边缘化的弱势群体生存和发展环境更加不平等。还有在这种户籍制度下形成的农民“低国民待遇”的政治地位，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这等于以法律的形式规定农民参与国家政治管理的权力是城市居民的八分之一，明显违背《宪法》“人人平等”的原则。还有，农民参与国家管理的渠道也不畅，代表农民利益的社会团体在国家管理体系中缺失，工人有法定的工会组织，但农民却没有农会组织。这些已经充分体现了政治管理体制农民的“低国民待遇”身份。

其次是县域行政管理体制。目前我国的县域行政管理体制问题集中表现在两个方面，一是行政管理层次太多，导致县级政府自主组织经济发展的权利太小；二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级，我国是四级，加之行政和社会管理权利的条块分割，县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革，较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理，使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱，但仍然承担着相应的责任，县级政府在发展本地经济，处理本地事务时往往力不从心”。[7] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。

应该肯定，“市管县”体制在改革开放初期一定程度上消除了城乡对立的矛盾，促进了城乡一体化，对于密切城乡关系，加强城乡合作，巩固工农联盟，促进城镇化和工业化方面起了一定的作用。但进入工业化中期以后，这种体制明显地对县域经济发展造成行政制约。首先，造成虚假城市化和城市对县域资源的垄断性掠夺，是明显的“市卡县”“市吃县”体制；其次，多了一个地方行政层次，产生了新的条块分割，对于县域，增加了一个财政上缴层次，加重了财税负担；再次，市对县的行政垄断，不利于经济全球化背景下的县域经济横向合作。另外，这种体制，一是违背了市场经济国家城乡分治的国际惯例；二是缺乏法律依据，我国《宪法》规定我国行政区划为省、县、乡（镇）三级。因此，“市管县”体制必须从根本上改革。强调依法治国，增强县域经济发展的自主性。但必须清楚，作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，“市管县”体制改革，不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程及整个社会主义现代化建设进程，有着极其重要的影响。因此，必须从战略高度、从国家宏观体制完善高度，进行深刻研究和慎重的变革。[8]

（二）经济管理体制

首先是财税管理体制。目前我国向上集中的财税体制已经造成县乡财政普遍拮据，无法有效发挥应有的政府职能。虽然以前很不合理的农业特产税已经取消，农业税也正在取消，但税收管理体制与县域经济发展的内在矛盾仍然没有解决，从征收体制来讲，好的税种归属国税，比较难征的税种属于县乡地方税种；从税收分配体制来讲，应该是取得税收资源多的负责的事务就多，但我国现在的实际情况是县域政府负责的事务最多，但在税收分配中的比例最小。就拿义务教育经费投入来讲，目前无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方财政共同承担义务教育的全部或主要费用，特别是中央政府和省级财政承担更大责任，例如日本（1980年）中央财政承担初、中等教育的25.4%，县财政（相当于中国的省）承担67.8%；美国（1979年）联邦承担8.5%，州承担40.1%；德国（1978年）联邦承担0.3%，州承担74.2%。而我国目前的义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政承担约9%，省地（市）负担约11%，而中央财政只负担2%。另外，财税体制配合国家产业政策，上个世纪末以来，国家财税倾向扶持高新科技和要素领域，但对公认的基础产业农业却没有有效投入。农业是公认的弱势产业，世界各国无不对农业给予不同形式的补贴。国际上通常用“生产者补贴等值”（PSE）来衡量一个国家对于农业的保护水平。比如日本的PSE值为75%，美国为42%，而中国多年来始终为负值。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工，县域经济肩负着保障国家粮食安全的重大职责，同时，农业也是县域经济发展依托的主要产业，现行的漠视农业基础作用的财税政策从根本上制约县域经济的发展。

其次是金融管理体制。融资困难是当前县域经济发展普遍面临的一个直接问题。现代金融体系的五大块：银行、保险、证券、期货、信托，由于我国县域经济的市场化、货币化正在完成，金融化水平还很低，目前县域经济的主要融资途径是银行信贷。处于金融安全的需要，银行业强调“零风险”，商业银行的县级机构发放货款权限被上收，基本上成为吸注机构，农村信用社由于管理体制问题不仅能力有限而且运转不灵，邮政储蓄只吸不贷，民间信贷又被视为非法，加之央行货币政策在县域传导不畅以及金融服务手段单一，县域经济发展基本上失去了现代金融服务体系的支持，总体上已陷入拉格纳・纳克斯的“贫困恶性循环”。

县域经济发展面临的金融困境问题的实质是金融体制功能缺失。中小企业和农业是县域经济的两大核心，但中小企业和农业的金融需求并不是大型商业银行的服务方向，这种金融职能是政策性银行和中小型金融机构发挥的。目前我国和县域经济关系密切的政策性银行是农业发展银行，但农业发展银行为了保障国家粮食安全，职能重心放在粮食收购方面。