刘尚希：正确认识“土地财政”

“土地财政”不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语，而是社会舆论对于我国土地出让及其由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。“土地财政”是我国的一种特殊现象，是在土地公有制（所有土地属于国家所有或集体所有）和经济市场化背景下产生的，工业化、城镇化、住房商品化快速推进，土地在其中扮演了一个极其重要的角色，发挥出了无可替代的杠杆作用，在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。在我国特有的体制背景和特有的发展阶段，土地承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。“土地财政”的说法不胫而走，就是社会关切的集中表现，并把聚光灯投射到了政府及其财政身上。

一、土地是人类赖以生存的稀缺资源，天然具有公共性
土地的多维性、多功能和复杂性，对“土地+财政”的看法和观点五花八门，也实属正常，存在一些偏颇认识也是探索过程中的正常现象。要正确认识“土地财政”，追本溯源，需要从土地自身的公共性说起。
土地是人类安身立命之本，其公共性是与生俱来的。随着人口的增多、集聚以及人类活动方式的改变，土地的公共性在不断扩展。这与土地公有制还是有私有制，没有任何关系，是人类发展过程中的一种“自然”属性。世界各国，无论私有制国家还是公有制国家，基于公共性的土地用途管制都是国家治理中的重要内容。例如号称最自由的美国，对土地实行“分区制”管制，对各类土地用途做出规划和限制。即使是私人土地，其开发建设和交易都必须符合法律规定的土地空间规划，如生态绿地、建设用地、农用地，以及土地具体用途规划，如商业区、工业区、居民区。如果在规划许可范围内改变土地用途，通常需要政府审批同意，并向政府交纳相应的费用，以保护土地的公共性――合理利用土地资源、保护土地自然属性和避免土地过度开发破坏环境。土地作为重要的生产要素，也是经济社会主体重要的资源和资产，但世界上没有完全交给市场来自由调节的，也没有完全交给社会自治来解决的。土地的公共性需要法律和政府来保护，也就是对私人土地的使用进行限制。
我国是实行土地公有制的国家，我国的土地承载着公共职能，这是不言而喻的。这既是土地的天然公共性在我国的表现，也是宪法、法律规定的土地制度的基本要求，也是与我国作为发展中大国的基本国情根植在一起的。土地实行国家所有与集体所有，是我国土地公有制的基本结构。这既是拓展我国土地公共性的一种方式，也是保护土地公共性的基础制度安排。与土地私有制国家一样，我国同样要对土地进行用途管制，如农业地、工业用地、商业用地之间不能随意转换。不同的是，集体土地被限制直接交易，须经政府征用变为国有土地之后才能转让。政府由此取得土地转让收入，同时对征用土地进行经济补偿和前期开发。集体土地之所以被限制直接交易，与土地产权制度的缺位是联系在一起的。任何所有制，都难以与市场经济直接对接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接关联的是土地产权――如使用权、经营权、租赁权、转让权等具体产权形态，而不需要土地的终极所有权。传统的土地所有权观念抑制了我们转向现代土地产权制度的构建，也使我们在“土地财政”问题上产生了许多误解。
面对复杂的“土地财政”问题，我们需要深入反思和认真总结，防范化解其中的经济社会风险，但不能以个人偏好来做简单化的批判和轻率的否认。从理论上看，“土地财政”是我国公有制基础上产生的财政问题，这是中国财政理论发展绕不开的一个重大问题。所有制及其产权制度，与财政的联系是根连的，因而是深层的，看不到这一点，对政府财政问题的判断就会产生严重偏差。

二、土地出让收入、地方财政收入均有广义与狭义之分
我们认为，要了解“土地财政”的真实面目，必须先厘清土地出让收入、地方财政收入的涵义及其它们之间的关系。
广义的土地出让收入是指“毛收入”，2007年起纳入地方基金预算管理。2014年，地方土地出让收入42605.90亿元，其中80%左右属于成本补偿性费用，不能完全由地方统筹安排使用，只有扣除成本性费用后约20%的土地出让收益，才是地方可以统筹使用的资金。但这并不等于说，那80%的土地出让收入作为成本补偿性费用就一笔勾销了，而是发挥着重要的土地优化配置的作用。从预算管理的角度来看，也只有把“毛收入”纳入，才能实现全口径预算管理，真正把政府收支管住。
狭义的土地出让收入是指扣除成本费用后的土地出让收入，也可称之为“净收入”。2014年，地方土地出让净收益为8653.51亿元，主要用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出。这与地方一般公共预算形成互补的关系，相应减轻了地方一般公共预算的压力。例如，2014年地方土地出让收入用于城乡基础设施建设、农业农村发展以及保障性安居工程建设方面支出达到6810.69亿元，相当于减轻了地方一般公共预算收入用于这些方面的支出，对于地方一般公共预算收入起到了重要的补充作用。在这个意义上，土地净收入更接近于地方一般公共预算收入的性质。
目前，我国政府预算收入包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金预算收入。由于社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，而且其部分预算收入来源于一般公共预算收入的支出安排，因此，从严格意义上讲，不宜将其作为通常意义上的政府财政收入。
广义的地方财政收入是指地方一般公共预算收入、地方政府性基金预算收入、地方国有资本经营预算收入。
狭义的地方财政收入是指地方一般公共预算收入，包括地方一般公共预算本级收入、中央税收返还和中央转移支付。
从公有制基础来考察财政，应当是广义的，基金预算收入和国有资本经营预算收入都是与公有制基础上的公共产权收益相联系的。不考虑公有制问题，仅仅从税收来看财政，那就只是一般公共预算。

三、土地出让收入承担着公共职能
从土地的公共性出发，不难推出这样的结论：土地出让收入承担着公共职能。
土地是政府的重要资产。从资产的意义讲，土地收入甚至不应计入政府财政收入。按照国际货币基金组织《政府财政统计手册2001》的定义，国有土地出让收入只是资产形态变换，不应计作财政收入。但中国的土地出让收入不只是一个会计学概念，不仅仅是从政府实物资产向货币资产形态的转换，而是承担着重要的公共职能，如转移农民、转换土地用途、建设公共设施等等。在这个意义上，也可以把土地收入视为政府的财政收入看待。社会舆论和学界的一些分析也是从其实质内涵来考虑的，纳入财政收入范畴。
1．地方财政收入的不同口径有不同的研究意义
这样一来，地方财政收入则有两个口径：一是包含土地“毛收入”的地方财政收入，二是只包含土地“净收入”的地方财政收入。由于毛收入与净收入的差距很大，地方财政收入规模也会因口径的不同而相差不小。
又因为地方财政收入有广义与狭义之分，则有如下口径的地方财政收入：
一是不含土地收入的狭义地方财政收入，即地方一般公共预算收入。以2014年为例，地方一般公共预算本级收入75859.73亿元，加上税收返还和中央转移支付，狭义地方财政收入即一般公共预算收入为127464.18亿元。以地方土地毛收入来比较，分别相当于地方一般公共预算本级收入和狭义地方财政收入的56.2%和33.4%。“土地财政”不可持续的说法大概也是基于这样的比较，发现土地出让收入占据了“半边天”，故而才有了这样的看法。
从2015年开始，根据国务院有关统筹一般公共预算收入与政府性基金预算收入的要求，地方从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金调入地方一般公共预算收入统筹安排，剩余其他土地出让收入仍然纳入地方政府性基金预算管理。这意味地方财政收入广义与狭义区分的实质意义越来越弱化。
二是包括全部土地净收入的广义地方财政收入，即一般公共预算收入、基金预算与国有资本经营预算范围内的地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入为145475.83亿元，土地净收入在其中占比为5.9%。
三是包含土地毛收入的广义地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入规模为179428.20亿元，土地毛收入在其中的占比为23.7%，接近四分之一。
上述不同的统计口径，有不同的用途。从地方预算管理和地方财政能力的角度看，应用第三个口径。从地方政府可统筹使用的“活钱”角度看，可用第二个口径。第一个口径适合于国际货币基金组织关于财政收入的定义，符合国际通行做法，但不一定适合于公有制基础上的中国财政。
2．土地出让的“毛收入”具有公共性
不同的地方财政收入口径是用来分析研究的，但不能无视一个事实，那就是土地出让收入都具有公共性，承担着一定的公共职能。土地收入看似是交易的结果，但不是纯粹的市场交易行为，也不是单一的政府筹资行为，而是从一开始就预置了公共目的和相关政策目标。征收一块土地、出让一块土地，都包含着公共政策目标，如促进经济建设、完善社会基础设施、推进城镇化等等。
按照现有的分类法，土地收入有两个用途，其中一部分是用于称之为成本补偿性支出，如支付给被征地农民的补偿、被拆迁居民的补偿、开发企业的征地拆迁补偿、土地出让前期开发费等支出。在会计意义上，这部分支出是“成本性支出”；在预算意义上，这是政府的预算支出，纳入基金预算管理，与其他支出的管理程序和要求一样；在实质意义上，这是政府的建设性支出，是因开发建设而发生的支出。忽视其开发建设的内涵，仅仅视为成本费用是不恰当的。在地方的预算管理观念中，也由于这种认识，放松了对这部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常说的“净收入”纳入一般公共预算和基金预算，统筹用于城乡经济建设和公共服务支出。虽然在使用范围和具体用途上有差异，但土地收入的两部分存在共性，即都具有公共性，承担公共职能，不仅为公共责任的履行提供财力支撑，而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排，尽管这个制度仍不完善。

四、土地出让收入规模大小与中央财政集中度无直接关联
近年来，社会上有一种相当流行的观点，认为土地出让收入规模大小与中央财政集中度有关，即实行分税制后地方财政收入少了，不能满足地方建设需要，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入，造成土地出让收入大增，并建议通过调整财政体制，降低中央财政集中度来解决土地出让收入规模过大问题。如果进一步降低中央财政收入比重，这不但与十八届三中全会强调的保持中央与地方财力基本稳定的改革原则相悖，而且会导致国家治理能力下降，反而带来全局性风险。在这个问题，千万不可一叶障目。
其实，进一步分析发现，地方的土地出让收入与中央集中度之间并无逻辑上的直接关联。2008-2014年，中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%（这一比重明显低于发达国家，也低于发展中国家），地方一般公共预算收入所占比重不降反升。而同期土地出让收入规模反而年均增长26.3%。这表明，土地出让收入规模大小与中央财政集中度没有直接的逻辑关系。因此，不能说中央拿多了（实际上中央还不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“卖地”来增加收入。同样，也不能说中央少拿，地方土地出让收入就会减少。极端地说，把全国所有财政收入都给地方，中央一分钱不拿，地方土地出让收入也不会因此而改变。把地方“卖地”直接归之为中央集中度高，