张英洪：抓住农村改革的三条主线

推进农村改革是全面深化改革的重要内容。农村改革的内容繁多、任务繁重，我们既要从农业、农村、农民这三个层面来认识和推进农村改革，又要从产权、人权、治权三个维度去理解和深化农村改革。

现在改革已进入深水区，到了啃硬骨头、过险滩的关键时期，需要从深层次上全面深化农村改革。当前和今后一个时期，全面深化农村改革必须紧紧围绕和牢牢把握产权、人权、治权这三条主线。抓住了这三条主线，就是抓住了农村改革的根本。

第一条主线是要围绕农民的产权深化改革。也就是要改革农村集体所有制，探索农村集体所有制的有效实现形式，推进农村集体产权制度改革，赋予和保护农民的财产权利。

孟子说，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”财产权制度是一个国家最重要的基础性制度之一，是社会主义市场经济的基石。秘鲁经济学家德・索托在《资本的秘密》一书中揭示，发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化成为资本，缺乏财产权的表达机制。同样的道理，我国“三农”问题的重要原因之一，也是没有将农村巨额的集体资产转化为农民的财产权利。

我国农民拥有的集体资产包括集体土地等资源性资产、参与市场交易的经营性资产、用于社区公共服务的非经营性资产三大类。根据第二次全国土地调查，以2009年12月31日为标准时点汇总调查数据显示，我国农村集体土地总面积为66．9亿亩，其中农用地55．3亿亩、建设用地3．1亿亩。据农业部数据显示，全国农村集体经济组织账面资产 （不包括资源性资产）总额为2．86万亿元，村均493．6万元。另据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组研究，2012年我国农村净资产达127万亿元，其中所有权属于集体的为87．35万亿元，占68．62％。这么巨额的集体资产如果依法转化为农民的财产权利，将不仅使我国农民农村的面貌发生巨大变化，也必将使我国的面貌发生巨大变化。上世纪50年代，在计划经济背景下建立起来的农村集体所有制，需要在社会主义市场经济条件下进行相应改革，以建立适应时代发展需要的归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

围绕农民的产权深化改革，有两个基本的改革路径：一是要推进农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权利。之所以要赋予农民更加充分的财产权利，是因为长期以来农民对集体资产缺乏占有、使用、收益和处分的完整权能，这严重限制了农民的财产和财产性收入，也阻碍了社会主义市场经济的健康发展。二是要落实全面依法治国方略，保护农民正当合法的财产权利。之所以要保护农民正当合法的财产权利，是因为在市场化和城镇化进程中，一些地方非法强征强拆，严重侵害了农民的承包地、宅基地以及房屋等财产权利。

中央最近出台的有关“三权分置”实施办法、稳步推进农村集体产权制度改革意见以及加强产权保护的意见等政策文件，进一步明确和强化了围绕农民的产权深化改革的政策导向。

第二条主线是要围绕农民的人权深化改革。也就是要破除城乡二元体制，统筹城乡发展，推进城乡发展一体化，维护和发展农民的平等权利。

平等是现代政治的核心价值之一，也是我国社会主义核心价值观的重要内容。农民的人权就是农民应当享有的基本权利和自由。在我国宪法中，公民的基本权利是平等的。上世纪50年代开始建立起来的城乡二元体制的最大弊端是，从体制上限制了宪法赋予农民的基本权利，特别是限制乃至剥夺了农民应当享有的一系列平等权利。在城乡二元体制中，农民的社会保障权利、自由迁徙权利等基本权利被限制和剥夺了。城乡居民之间的权利不平等，城乡要素不能平等交换，构成了“三农”问题的重要体制根源。新时期解决“三农”问题的一条重要主线，就是着眼于赋予和保障农民与市民享有平等的基本权利，加快破除城乡二元结构，改革城乡二元体制，加快实现城乡基本公共服务均等化，推进城乡一体化，实现权利平等、规则平等、机会平等。

围绕农民的人权深化改革，有三条基本的改革路径：一是加快实现城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化，实质上就是要让广大农民与城市市民一样平等享有医疗卫生、养老保障、教育文化等基本公共服务，实现城乡居民在基本公共服务上的权利平等。二是实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。让进入城镇就业生活的亿万农民工在城镇平等享有基本公服，实现农民工市民化，是以人为核心的新型城镇化的根本要求，也是确保进城就业生活的农民工与城镇居民平等享有基本公共服务的重大政策制度安排。居住证制度以及特大城市的积分落户制度，为包括农民工在内的外来人口市民化提供了政策通道。三是加快推进户籍制度改革。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布后，到2016年9月，全国第31个省份都出台了户籍制度改革政策。新的户籍制度改革政策明确取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为“居民户口”。随着城乡统一的居民户口制度的建立，我国自1958年开始建立的城乡二元户籍制度成为历史。这是破除城乡二元户籍制度的重要政策制度成果，是我国城乡发展一体化的重要里程碑。随着户籍制度改革以及居住证制度的实施，城乡居民在户籍身份上的平等权利正在加快实现。

第三条主线是要围绕农民的治权深化改革。也就是要建立健全现代国家治理规则，推进治理现代化，尊重和实现农民当家作主的民主权利。

亚里士多德认为人是天生的政治动物，天然要参与公共生活。治权就是参与公共事务治理的权力。农民的治权就是农民参与公共事务管理的权力。现代国家的一个基本特点就是民众更广泛地参与公共生活的治理。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心。习近平总书记指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督。”坚持人民当家作主，就是要保障和实现人民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理和治理。

围绕农民的治权深化改革，有两个基本层面的改革路径：一是参与国家层面各项公共事务的治理；二是参与社区层面各项公共事务的治理。通过这两个基本层面的参与式治理，保障和实现农民当家作主，依法行使治理权。

农民在参与国家层面各项公共事务治理的方式上，就是通过选举各级人大代表，分别在全国和地方各级人民代表大会上依法行使民主治理权；被推举为各级政协委员的农民，分别在全国政协和地方各级政协行使参政议政的权力。2013年1月，全国共选举产生1987名第十二届全国人大代表，是2010年选举法修改后我国首次实行城乡按相同人口比例选举全国人大代表，改变了长期以来城乡按不同比例选举全国人大代表的不平等局面。

农民在参与社区层面各项公共事务治理的方式上，主要是通过村民自治的方式参与村庄公共事务的治理。30多年来，基层民主自治已被确立为我国的基本政治制度，广大农民通过村民自治这个制度化的渠道，依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权力，在村庄公共事务治理中发挥了积极作用。

毋庸讳言，我国农民在参与国家层面以及社区层面各项公共事务的治理上，还存在许多矛盾和问题，有很大的改革余地和发展空间。如何赋予和保障农民依法组织起来，充分参与公共生活，依法行使公共事务的治理权，需要不断深化政治体制改革，大力推动政治建设和政治发展，以不断拓展和实现农民广泛参与国家公共事务、参与社区公共事务的治理权，真正实现农民当家作主。

习近平总书记明确提出，要通过改革给人民群众带来更多的获得感。要给广大农民群众带来更多的获得感，就是要赋予和保障农民更加充分而有保障的产权、人权、治权，就是要紧紧围绕农民的产权、人权、治权这三条主线全面深化改革。这三条主线归结为一条，就是要维护和发展农民的基本权利。维护和发展农民的基本权利，既是解决“三农”问题的根本要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在需要。

（作者系北京市农村经济研究中心研究员）

原载《中国经济时报》2017年2月28日