贺雪峰：论农村土地集体所有制的优势

摘要：经过新民主主义革命和社会主义改造，形成了具有鲜明特色的中国农村土地集体所有制。中国农村土地集体所有制具有很强的适应性和发展性。人民公社时期“三级所有、队为基础”的体制为中国顺利实现工业化作出了贡献。改革开放时期，通过分田到户，土地所有权属于集体，农户拥有承包经营权，统分结合的双层经营体制较好地发展了农业生产力。当前快速城市化背景下，农村集体土地的承包者与经营者发生分离，并因此造成农业的效率损失。解决问题的办法是充分利用中国农村土地集体所有制的制度优势，对农地产权进行重新设计。正是农村土地集体所有制使得中国具有克服土地私有制国家在农地使用上存在的种种弊病，提高农地使用效率的制度优势。

关键词：土地制度；集体所有制；城市化用益物权；制度自信

习近平总书记讲四个自信，其中“制度自信”十分重要，而对制度的自信，显然不只是在政治上表达态度，而需要对制度的深入分析。改革开放以来，中国现代化取得了突破性进展，经济发展取得了举世瞩目的成就。中国经济发展奇迹的创造表明，改革开放以来，中国的制度安排适应了经济发展的需要，促进了生产力的发展。从改革开放以来的制度安排与新中国所建立制度的关系上看，逻辑上有两种完全对立的说法；第一种说法，我们可以说，正是对已不适应生产力发展需要的生产关系的调整，以及对不适应生产关系要求的上层建筑的调整，改革开放以来的制度安排极大地促进了生产力的发展。改革开放以来取得的经济发展成就来自对已不适应生产力的旧有生产关系和上层建筑的改革。改革就是否定，正是否定了不适应生产力发展的旧有生产关系和上层建筑，中国经济才获得了快速发展，才创造了举世瞩目的经济发展奇迹。

第二种说法，我们也可以说，中国之所以可以创造举世瞩目的经济发展奇迹，是因为改革开放以来，中国充分利用了新中国建立的先进制度的制度红利。新民主主义革命和社会主义改造彻底清除了封建制度，建立了一个适应现代化需要的社会结构、政治结构以及经济结构，从而使新中国具备了其他发展中国家所没有的发展经济的巨大制度优势。改革开放以来，新中国制度优势充分发挥，制度红利充分释放，中国连续二十多年保持两位数经济增长。改革不过是充分利用了新中国奠基的各种制度，释放出制度中的优势，从而实现了伟大发展。改革开放不是对新中国的否定，而是继承与完善。改革开放以来取得经济发展奇迹的秘密不只在改革开放以来的制度，而且在新中国奠基的社会主义制度。改革开放后三十年的发展与改革开放前三十年的建设不是对立的关系而是前后相继的两个阶段，是相互依存的。改革开放以来的制度安排是对改革开放前的社会主义制度的完善，是对之前制度潜力的发掘与释放。

以上两种说法从逻辑上讲都没有错误。显然，对中国改革开放前后两个阶段关系的讨论不能停留在逻辑层面和哲学讨论上，而必须真正深入到对具体制度的具体分析中。只有在对具体制度的分析中，我们才容易理解不同时期的制度之间的联系，才可能进一步发掘制度潜力，释放制度红利，实现制度自信。

一、农村土地集体所有制是具有中国特色的制度

中国社会主义实践是当前制度安排的基础。讨论制度自信就必须讨论中国社会主义制度安排。新中国先后进行了两场革命，一场是资产阶级性质的新民主主义革命，在土地制度上主要是进行了土改，平均了地权，将集中于地主阶级的土地分给了广大农民，实现了农民耕者有其田的梦想。土改不仅彻底改变了旧中国农村的经济关系，平均了地权，释放出农民极大的农业生产积极性，而且在社会结构和政治结构上建立了完全不同于旧中国的新的结构，其中最重要的有两个方面：一是地主阶级被消灭，二是地主乡绅集团失去了农村社会政治文化上的领导权与主导权。第二场革命是在上个世纪五十年代进行的三大社会主义改造，农村最重要的是合作化运动，表现在土地制度上，就是土改分给农户的土地入社，成为集体生产资料。随着高级社和人民公社的建立，逐步形成了按劳分配的社会主义制度，土地等生产要素不再纳入到农民分配之中，且生产资料公有化，土地私有制被消灭。到1962年“人民公社60条”出台，人民公社实行“三级所有、队为基础”的制度。土地实行集体所有，土地集体所有制一直延续到现在，成为中国农村最基本的制度。

经过新民主主义革命和社会主义改造所形成的当前农村土地集体所有制是一种十分具有中国特色的制度，这一制度是在中国革命与社会主义建设实践中形成的，是中国共产党将马列主义理论与中国革命与建设实践相结合而探索出来的，是与世界上其他国家的农村土地制度有很大差异的制度实践。这个已经实践了半个多世纪的农村集体土地制度已经形成了与之相适应的社会心理结构、利益分配结构，是进行土地制度改革的基础。

当前中国农村土地集体所有制既不同于未经历资产阶级性质革命的印度、拉美等国家以地主占有土地为主的私有制，也不同于经历了资产阶级革命的欧洲土地所有制，还不同于同样经历了资产阶级性质土地改革的日、韩等东亚国家和中国台湾地区的土地所有制，更是与殖民地国家的美国、加拿大、澳大利亚等国家的土地制度不同。总体来讲，未经历社会主义革命的国家，无论是否经历了资产阶级革命，土地尤其是农地都是以私有制为主，资产阶级革命通过土改平均了地权，从而形成了占有土地比较平均的小规模农场主（小农），欧洲主要国家典型如法国，小规模农场主至今仍然是农业主力军。日、韩和中国台湾地区，占有小块土地的小地主占有绝大多数农地，只不过因为东亚国家和地区人地关系比欧洲更为紧张，东亚地区土改所形成的地权比欧洲更为分散。殖民地国家，如美国、加拿大、澳大利亚，因为殖民者消灭了土著居民，占据了广袤的土地，人地关系十分宽松，土地仅仅是生产资料，是生产要素，从而没有形成村庄和故乡，土地相对集中于少数农场主手中，从事高度现代化、商品化的农业生产。广大的亚非拉国家，大部分未经历真正意义上的资产阶级革命，未能真正做到平均地权，农地因此主要集中在少数地主阶级手中。

简单地说，从全世界看，无论是否经历了比较彻底的资产阶级革命性质土地改革的原住民国家，还是殖民地国家，都是以土地私有制为基础的。其中的差异是，殖民地国家土地资源比较多，土地主要是生产要素，而不具有社会性和价值性，因此土地更容易进行市场性交易。而原住民国家，土地的主人是世世代代居住于其上的村庄中人，土地不只是生产要素，而且是这些土地上的主人们的生活场所，是他们的家乡故园，土地不仅具有经济性，而且具有社会性和价值性。这些原住民国家的差异在于，经历了比较彻底土改的国家，所有农村居民都可以分到土地，土地权利因此会相对平均，未经历土改的国家则仍然可能主要农地由地主阶级占有，大部分农村居民没有或只有很少的土地。

经历了新民主主义革命和社会主义改造的中国农村，农地属于村社集体所有，农民不具有土地的所有权，但有土地的使用权，土地作为生产资料服务于农民的生产生活和国家的粮食安全。中国农村集体土地制度是世界上十分独特的制度。正是因为中国农地制度的独特性，从全世界其他国家来看，中国农地制度不同于其他国家，因此，有人认为中国农村土地集体所有制是怪胎。

问题不在于特殊，不是道德判断，而在于这样一种已经实践半个多世纪的农村集体土地制度本身的逻辑及其优势与劣势的具体分析。下面我们进行初步分析。

二、中国农地产权安排的逻辑

当前中国农村土地集体所有制的形成有一个过程。土改之后，较之前土地不平均占有的情况大为改变，所有农民都分到了土地，耕者有其田，依靠地租生活的地主阶级被消灭了。土改之后，为了更好地发展农业生产力，也为了更加有效地从农村抽取资源进行工业化的原始资本积累，国家在一些地方自发出现的农业互助组基础上引导农民建立初级农业合作社，再逐步过渡到高级合作社和人民公社。高级社与初级社有本质不同，因为高级社土地要入社且不再按入社土地进行分配，土地成为集体所有的生产资料，不再是属于私人所有的生产资料。高级社和人民公社的建立意味着社会主义农业改造基本完成，中国农村进入到生产资料公有的社会主义阶段。

人民公社建立之初，因为进行社会主义建设的经验不足，一些地方片面理解生产关系的重要性，出现了片面追求人民公社“一大二公”、生产和分配单位越大越好的情况，并因此加剧了三年困难时期的农业形势的恶化。1962年开始进行调整，并由“人民公社60条”规范，将人民公社确定为“三级所有、队为基础”的体制，生产队这样一个自然村熟人社会范围的基层组织成为农民共同生产与分配的单位，从而在调动农民积极性与组织农民进行超出一家一户公共工程建设之间形成了均衡。自然村内熟人社会的监督约束在一定限度内可以防止社员出工不出力的搭便车行为，而以生产队为基础的人民公社体制具有极强的调配资源的组织能力，这样一种强大的组织能力集中表现在水利建设等一家一户无法完成的大型工程建设上面。人民公社体制强大的动员能力极大地改善了几千年来的农业生产条件。

人民公社体制也存在大锅饭的问题，根本原因是，在集体生产中普遍存在出工不出力、干多干少一个样的问题。尤其是到了人民公社后期，“抓革命、促生产”，因为政治运动太多，出现了政治运动效能下降的问题。各种生产责任制都很难调动农民劳动生产积极性。安徽小岗村“大包干”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，村社集体分田到户，实行“大包干”，让农户重新获得了土地剩余索取权，从而极大地调动了农户投入生产的积极性，在很短时期内就获得了农业的大发展。小岗村“大包干”经验很快被推广，以家庭承包为基础的农业经营体制改革在短短一两年时间即在全国普及。分田到户，土地所有权归集体、使用权归农户，农户土地产出除上缴以外剩余全为自己所得，农户就有了投入农业生产的积极性。农业就得到了发展，巨大的农业生产力被释放出来。

分田到户之初，中国农村人多地少，且农民缺少土地以外的获利机会。为了保证村社范围内所有农户经济平等，以生产队为单位的村社集体所有的土地使用权按公平原则进行分配。一般先将所有集体土地分成不同等级，再按不同等级进行均分（一般按人口，少数地方按劳力），这样，农户从集体分配到的具有使用权的土地就十分细碎分散，往往一户有十亩地却可能分布在村庄不同方向七八块。在农村劳动力有剩余、农业机械化水平不高，且人民公社时期建立的水利设施依然完善的情况下，地块细碎分散对农业生产的效率影响不大，而且在农户主要收入来自土地的情况下，所有农户都会要求土地使用权的公平分配，土地分等分级再按人均分，满足了农户平等占有土地的要求。

村社集体所有的土地使用权分配到农户，农户就要在土地上进行投入，包括地力培肥，基础设施建设。如果一年一调整土地，农民就可能掠夺性使用土地。为了让农民对土地有更大预期，以及愿意在土地上投入，以提高土地生产能力，就要给农户相对稳定的土地使用权，因此很快就有了将之前没有承包期限的第一轮土地承包经营期限定为15年不变。15年不变既有承包责任制不变的含义，又有具体承包地块不变的意思。不同地区实践基本上各取所需，有的地方依然不断地调整土地，主要目的是为了“增人增地、减人减地”，还有一些地方自土地承包以来就没有调整过土地。进入1990年，第一轮15年承包期即将到期，