李来忠、徐洁：拖欠民工工资的法律成因及法治进路

时近春节，因拖欠民工工资引发的各种新闻时常见诸媒体，在全面推进社会主义法治中国建设进程的背景下，理性分析拖欠民工工资现象发生的深层次原因，寻找解决问题的法治良策，显得十分迫切和必要。

一、拖欠民工工资的法律成因

1. 对民工工资优先受偿权无统一规定

工资优先权是指“按照法律规定，劳动者从事有偿劳动时，劳动者就其工资或其他赢得财产利益而对其所在企业或雇主的一般财产进行优先受偿的权利，其实质为获得报酬的请求权。”[1]工资优先权属于劳动债权优先权。我国的《破产法》和《民事诉讼法》，规定了工人工资优先于其他普通债权，由此可见，我国实际上已经承认了工资债权具有债权优先权的性质。我国目前关于劳动者工资优先权的立法比较少而且分散，它只是散见于一些程序法和特别法中，并未形成统一的规定。同时，我国法律规定的工资优先权适用范围比较狭窄，我国目前主要将工资优先权仅限定为一种在破产情况下适用的偿还债务的顺位问题。

2.行政处罚力度不够

我国劳动合同法规定用人单位不与劳动者签订劳动合同的应当支付两倍工资，这明显是增加了用人单位不与劳动者签劳动合同的赔偿责任，是为了增加用人单位的违法成本，但是仅仅“支付双倍工资”的违法成本显得过低，很难具有足够的威慑力去促使用人单位与劳动者签订正式的书面劳动合同。同样，对故意拖欠劳动者工资这一行为的处罚，现有的《劳动合同法》等一般只规定了责令支付劳动报酬，最高也只是再另加一倍的赔偿金额，实际上这样的规定使得雇主拖欠劳动报酬的违法成本过低，使得用人单位更多地选择违法拖欠民工的工资。

3. 缺乏相应的欠薪保障基金

用人单位为了某个项目的进行，而制造虚假资本，使用人单位的实有资产不足，当用人单位发生资金周转困难时，就会引发拖欠民工工资的后果。比如在我国目前建设工程领域采用的层层分包的经营模式下，工程发包方一般只要工程款30%-50%到位，工程即可开工建设。一旦在建设过程中，工程款不能及时到位，便会引发欠薪。

4.劳动争议解决机制时间久、成本高

根据《劳动法》及《劳动争议调解仲裁法》的有关规定，我国劳动争议处理程序是：和解程序、调解程序、仲裁程序、诉讼程序。和解程序以及调解程序不是解决劳动争议的必经程序，在劳动者与用人单位发生劳动争议时，劳动者可以自由的选择与用人单位选择和解或者是调解。但大多数用人单位却并没有设立调解机构，这不利于有效及时解决劳动争议问题；同时用人单位故意拖欠民工工资，和解程序明显也很难适用。而我国法律规定劳动争议案件必须先仲裁、后诉讼，完整的走完整套程序大概需要1-2年的时间，这实质上给当事人通过法律途径维护自身合法权益带来了困境，它延长了劳动者解决劳动争议的时间，增加了劳动者维护自身合法权益的经济成本。我国现行劳动争议解决模式实际上没有考虑到劳动者，特别是作为弱势群体的民工群体的特殊性，他们一般文化程度不高，法律素质低，进行维护自身合法权益的过程中他们更需要简单快捷的法律程序。

5.劳动者的举证责任过重

我国民事诉讼法对劳动争议案件主要采用“谁主张，谁举证”的举证规则，因此在拖欠民工工资的案件中，民工负有很强的举证责任。民工必须证明劳动关系的存在和工资被拖欠的事实，并且他还得证明被拖欠的劳动报酬具体金额等，如果他不能证明这些，即使进入了法律程序，民工要面临因证据不足而败诉的风险。在建设工程这个行业中，处于弱势的民工由于各方面的原因而没与用人单位签订书面劳动合同，并且他们法律意识淡薄，在平时的工作中不会注意搜集有利的证据，这就造成其在出现工资纠纷时往往难以搜集到足够的证据，而面临败诉的后果。由此可以看出，由处于弱势的民工承担过多的举证责任，显然是不公平的。

二、保障民工工资权益的法治进路

1. 在我国劳动法中构建工资优先权制度，使劳动者的工资权优先于其他一般债权，最大限度的保护劳动者的劳动报酬权。第一，在实体法上对工资优先权进行明确规定。首先，工资优先权应当优先于担保物权受偿，当工资优先权与有担保的物权产生冲突时，理应由劳动者承担最小的风险。因为劳动者在公司内部仅仅是提供劳动，对于企业经营状况不甚了解，这就使得他们不能预测可能存在的风险。如果劳动者的工资优先权不能对抗担保物权，这将有可能导致显失公平。其次，扩展劳动者工资优先权的适用范围，非破产情况下用人单位侵害劳动者工资的现象也是普遍存在的，特别是用人单位故意拖欠民工工资，因此，不应仅将工资优先权制度限定在破产的情况下适用，而应将工资优先权制度规定在劳动法中，并对工资优先权进行合理的建构，用法律对工资优先权进行明确规定并保障工资优先权的执行通畅。

2. 在劳动法中构建欠薪保障基金制度，以保证用人单位能有一定的资金基础向民工发放工资。欠薪保障金制度是指由政府来牵头，强制要求企业缴纳一定金额的保障金成立欠薪保障基金的制度。虽然目前我国尚无统一的欠薪保障制度，但却有地方的立法实践，如2008年修订的《深圳经济特区欠薪保障条例》、2009年修正的《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》。深圳规定欠薪保障基金的资金来源包括政府财政补贴、合法捐赠、欠薪保障费以及基金产生的利息等，规定除了个体工商组织外，其他所有用人单位都需要在缴纳欠薪保障费400元，每年的第一季度进行缴纳，新设立的单位在设立后的第二年开始缴纳，社保经办机构为欠薪保障费的代征机构，劳动部门受理申请和做出垫付决定以及追偿。由此可见，欠薪保障金制度在帮助民工讨薪问题上，发挥了巨大的作用，但是我国目前对于欠薪保障金制度的实施比较狭隘，因而，将欠薪保障制度纳入到劳动法中，用法律对其进一步的进行规定和完善，以使欠薪保障金制度能够在治理我国拖欠民工工资上发挥更大的作用。

3. 增加用人单位的违法成本，加大对用人单位拖欠民工工资的处罚力度，必要时可以以刑法中的恶意欠薪罪追究用人单位的刑事责任。针对劳动法对于用人单位不与劳动者签订劳动合同以及故意拖欠劳动者工资的违法行为，应当增加赔偿的数额，对于情节严重的，可以用刑法追究用人单位的刑事责任。2011年2月25日颁布刑法修正案（八）规定，“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”我国采用刑事立法打击恶意欠薪，不仅能震慑恶意欠薪者，通过刑法向劳动者特别是民工群体提供公权救济，帮助劳动者获得自己应得的工资，更有助于解决因拖欠民工工资所引发的社会矛盾，恶意欠薪入罪在我国现阶段有着强大的社会民意基础。刑法修正案关于“恶意欠薪”人罪的新规定，使得刑法利用最严厉的刑罚予以惩戒“恶意欠薪者”，更加有效地遏制了欠薪行为。用刑法的方法保护劳动者的合法权益，充分调动劳动者的劳动积极性，对于维护社会的和谐稳定具有重大意义。

4.简化劳动争议解决的程序，取消劳动争议仲裁先置的门槛，使劳动者在与用人单位发生劳动争议时，可以直接向人民法院起诉，以减少维权的时间和经济成本。根据“最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第3条的规定，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，法院将视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷处理。”[2]这为民工维护自己的工资权益，提供了便捷的法律渠道。我们可以将最高人民法院处理劳动争议案件的精神贯彻到整个劳动法体系中，在解决劳动争议的过程中，我们可以取消劳动仲裁的前置程序，改用或裁或审的模式，让民工自己进行选择解决争议的法律途径。民工可以根据劳动合同中的仲裁协议来申请劳动仲裁，也可以直接到法院进行诉讼。

5. 重新分配劳动者与用人单位之间的举证责任，加强用人单位的举证责任，降低劳动者的举证责任。民工在劳动过程中处于弱势地位，其受限于各种客观条件，举证能力有限，因而降低民工的举证责任可以在很大程度上保障民工的合法权益。根据“最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（一）》第三条规定，因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任。”[3]我们可以将此“精神”应用在处理拖欠民工工资的诉讼中，重新分配举证责任，要合理的划分用人单位与劳动者之间的举证责任划分，降低劳动者特别是民工的举证责任，加强用人单位的举证责任，从而实现实质意义上的公平。

【作者简介】

李来忠，单位为江苏省如皋市人民法院；徐洁，单位为江苏省如皋市人民法院。

【注释】

[1]洪燕玲，胡建：工资优先权浅谈[J].经济论丛，2010，（10）：235-236。

[2]关怀：劳动法学（第三版）[M].北京：中国人民出版社，2008：331。

[3]关怀：劳动法学（第三版）[M].北京：中国人民出版社，2008：331。