吴元元：食品安全信用档案制度之建构――从信息经济学的角度切入

摘要:  食品安全信用档案有助于在公权力主体与治理对象之间建立精准、稳定的信息联系，生成良性文牍主义，从中提炼出治理对象的一般性行为规律，为实现制度化治理、改变运动式执法奠定坚实的知识基础。同时，作为食品安全信息的生产和传播机制，信用档案制度对市场主体具有威慑和激励之双重效应，可以借助消费者的“用脚投票”等非法律惩戒方式，达致国家管控与公民自治的有效均衡。《中华人民共和国食品安全法》第79条的规定作为建构食品安全信用档案制度的依据尚显单薄，应当围绕信息变量，从信用信息供给主体、公众参与程序、生产经营权法律救济、消费者听证请求权等多重维度来对其进行变革和补强，使食品安全信用档案制度既契合知识/信息作用于国家治理的途径、轨迹和演化逻辑，也为包括但不限于食品安全监管的“民族―国家”建设提供一种变革治理技术的可能。

关键词:  食品安全监管；信息经济学；食品安全信用档案；国家治理技术；制度能力

一、引言

“民以食为天”。一句耳熟能详的谚语生动而准确地隐喻了食品安全在国家治理体系中的重要地位。由于食品直接与人们的身体健康、生命存续息息相关，因此食品安全在人们对于外部风险评估次序上处于首位，①一旦其出现异常情势或事故，势必引起全社会的高度关注和强烈反应，甚至很可能演化为影响国家稳定的重大事件。也正因如此，国家应当将食品安全列为社会治理战略规划中的优先目标。同时，食品安全本身的信息特性也决定了国家必须在食品安全治理中扮演积极角色。对于一种食品，如果不借助检测机构的技术手段，那么消费者很难判断其如何影响人体健康。与消费者相比较，国家具备强制提取各类信息、组织技术专家分析信息、向消费者提供全面信息的相对技术优势，因此国家应当对食品安全治理承担主要责任。

自2003年发生的“阜阳劣质奶粉事件”②以来，我国食品安全事故频发，国家治理能力面临严峻挑战。为此我国先后从制度、组织、技术等多个层面建构食品安全风险防治体系。③这些举措充分显示了国家治理目标重心的适时调整，也表明政府试图经由食品安全领域的有效治理来实现公序良俗之重构，从而推进现代“民族―国家”建设。

然而，虽然国家实施了上述多维的治理变革，但我国食品安全监管却未能如同德国著名社会学家马克斯・韦伯对法理型治理描述的那样，④实现制度化和常规化监管。相反，在严峻的食品安全现状面前，政府却频繁地实施运动式执法，以至于这种本是特殊情形之下启用的应急机制被异化为食品安全治理的常用方法。

监管缘何无法为公众提供稳定的食品安全预期呢？从国家治理必备的智识资源来看，深刻影响政府监管绩效的核心变量是信息。信息是国家治理的基础。如果国家无法形成关于治理对象的信息系统，那么政府权力的触角将无法深入社会基层，现代科层组织也由于缺乏充分的信息基础而难以有效运转。概言之，信息能力直接决定了国家治理的深度和边界。国家对治理对象之信息的汲取、分类、编码、储存、传播等乃是现代民族国家的重大职能。这一一般意义上的结论，同样适用于食品安全治理。不仅如此，信息对于食品安全治理有更为特殊的功效。由于食品危害结果严重且不可逆，政府对食品安全危害的事先的信息甄别远比危害发生后再追究相关人员的责任更为重要，因此监管机构应当以充分的信息供给，在为制度化执法提供准确指引、预防食品安全事故的同时，帮助消费者实现信息甄别、作出理性消费决策。然而，观察国家食品安全治理的制度实践，不难发现政府职能部门在信息方面屡屡出现治理失效的问题。经常为人诟病的是，作为运动式执法的主要表现，监管机构总是在媒体“爆料”之后以“专项整治”、“专案排查”等措施来被动应对，媒体反而成为主要事件的信息提供者。监管机构在本该由其履行提供信息义务的专业领域屡屡“失语”本身就是治理职能的重大失灵。这种失灵不利于激励监管机构全面搜集关于治理对象的信息，难以对治理对象实现有效的持续监管；不利于消费者对食品进行事先信息甄别，以理性的消费决策实现自我保护；也不利于生产经营者有充分的激励经由质量控制塑造安全信用和品牌。由此，至少在外观上向社会公众传递了一个不利的信号：作为担负公序良俗和现代民族国家重建重任的组织，我国食品安全监管机构的信息能力并不乐观。

基于此，笔者试以信息经济学为研究视角，以食品安全法制改革为落脚点，对作为食品安全信息关键制度的食品安全信用档案的制度功效及具体内容等问题予以剖析，不仅意在为当下的食品安全监管提供实用指南或建言，而且希望借助上述的学理挖掘，提炼出从根本上制约我国食品安全监管的深层次核心变量，进而在更为广阔的语境下揭示知识/信息作用于国家治理的途径、轨迹和演化逻辑，检验“任何治理努力，皆无从绕开信息变量之约束”的法理学命题，为包括但不限于食品安全监管的“民族―国家”建设提供一个重新审视治理技术的视窗。

二、食品安全信用档案之功效

(一)形成良性文牍主义，为常规化治理奠定知识基础

马克斯・韦伯指出，现代技术官僚体系必须依托完备的档案技术方可顺利运转。⑤这也是法理型社会治理的基本特征。这一论断同样适合于我国的食品安全风险治理。缺乏完备的信息系统，监管机构将无法从中总结和提炼出治理对象行为的一般性规律，也无法探知后者的行为选择激励、对于安全监管的规避策略以及特定执法模式引发的体系化效应。概言之，监管机构既然无法获得关于治理对象的持续信息流，且在既定的财政预算约束和组织绩效目标之下又不能毫无依据地采取随机执法，那么他们只能诉诸一些虽然能节省信息成本但是却粗糙失确的“代表标记”。例如，从一般社会心理和大众情绪推测，在重大传统节日时人们对食品安全期望普遍较高。又如，在重大食品安全事故发生后，人们对于食品安全危害的风险厌恶显著增强。由此，对于执法启动、执法资源配置、执法强度选择、执法频率安排等，监管机构通常采取模糊决策，从而导致屡遭批评的运动式执法。实践中常见的监管形式是：每年诸如春节、中秋等重要节日时对食品市场的强化监管，或者是重大事故发生后的全面排查，如三聚氰胺风潮后对全国乳品行业的整顿，⑥抑或是经中央电视台“3・15栏目”曝光后对个案的重点检查，如双汇“瘦肉精”事件后河南省政府对生猪的拉网式排查，⑦等等。执法资源总是一定的，它只能在不同用途之间进行有限的配置，各种用途彼此具有竞争性特点，用于甲的资源无法同时用于乙，某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。因此，如果在一定时期内执法机关的经费预算难以突破，那么当更多的资源投入到运动式执法时势必会削弱针对日常监管的一般执法，导致在特定时期出现威慑过度，而在更多时候出现威慑不足。

威慑过度与威慑不足，揭示的实质是食品安全风险监管的低效率和不稳定状态。这极易造成执法主体监管孱弱的公共形象，并经由大众媒体的传播效应被不断地放大。事实上，春节、中秋等重要节日并不能提供足以准确判断食品安全违法行为发生概率的信息量，若干重大食品安全事故并非发生在节日期间也恰恰证实了这一点；而重大事故之后的“严打”，反而为更多的机会型违法提供了时间信号指引，潜在的违法者只需在这一特定时间段“避避风头”即可有效规避被查处的命运。模糊、武断的运动式执法决策的症结在于执法机关没有形成关于治理对象的充分知识体系，与后者存在严重的信息不对称。

笔者认为，要改变以“专项整治”为特征的运动式执法，实施法理型的食品安全风险控制，需要建立足以体现违法行为一般性规律的信息系统制度，进行常规化和稳定化的食品安全信息生产，在全社会形成食品安全信息的互通共享机制，以便为法理型治理奠定信息基础，⑧激励各方主体据此做出符合社会理性的高效率决策。其中，建立食品安全信用档案是一个关键性的制度设计。

以《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第79条规定为基础，食品安全信用档案的主要内容包括生产经营者许可证的颁发、日常监督检查结果、违法行为查处、行业协会评价、新闻舆论监督、认证机构认证、消费者投诉等。在档案文本基础上，食品安全信用档案将发挥信用评级、披露、评价、奖惩等复合性功能。在制度实践中，食品安全信用档案由以下文牍组成：生产经营许可证复印件、生产经营执照复印件、负责人(法定代表人)情况、食品安全责任书和食品安全承诺书、不符合食品安全标准的食品退市情况记录、质检记录、市场巡查记录、消费者投诉及处理情况记录、信用等级评价记录、责令改正通知书和行政处罚决定书等。⑨经由上述细致的档案制作技术，治理对象一贯的行为态势业已被编码化为易于从外部观察的文本，形成信息汲取、分类、定性、编码、储存、传播的制度化载体，从而建立现代技术官僚体系实施法理型治理而非运动式治理所必需的良性文牍主义。文牍主义之精义在于承载信息的连贯、持续、统一、稳定。它不是一个简单的行政过程，而是国家意欲改变信息分布状态、改变自身信息能力的一种微观权力技术和战略，是一种法国著名学者福柯所说的“权力物理学”，⑩一种基于信息的“权力书写”。这一技术运作越成功行政机关对治理对象的信息图景就越清晰，越便于行政机关从中抽象出违法者的一般性行为规律，并成为其可以便利操作的“共有知识”，也越有助于行政机关科学推断治理对象，以实现在充分信息指引下的持续性监控和常规化治理。

由此可见，常规化治理是食品安全信用档案产生的重要制度收益。而常规化是现代法治形式理性的表现，在执法领域意味着查处违法更为准确有效，查处概率可以保持在一个基本恒定的科学水平上，避免概率呈现忽高忽低的波动，有利于违法者形成稳定预期，削弱基于查处概率运动式变化而导致的机会型违法激励。虽然在美国学者贝克尔看来，违法的预期损失取决于查处概率和惩罚严厉程度这两个变量，(11)但从人们的心理认知看，被查获的概率更能影响违法者的行为激励。当人们意识到在执法运动高峰过后，违法行为只有很低的概率被查获时，无论如何严厉的惩罚也只有很小的可能性变成现实。此时对于大部分人而言，“重典治乱”也只是具有非常有限的威慑力，自己总可以成为有诸多机会规避惩罚的“漏网之鱼”。只有“天网恢恢，疏而不漏”的合理查处概率，加之相匹配的严厉程度的惩罚，才能在事前有效打消行为人“闻风而动”的违法激励。从这种意义上讲，借助于信息系统的建设，食品安全信用档案能够推动监管机构由运动式执法向常规化治理转变，进而提升、稳定查处概率并增强执法威慑力。

(二)对食品生产经营者形成威慑和激励的双重效应

最优化的食品安全治理，不应当仅仅依靠监管机构的惩罚性措施；相反，它应该是市场治理和国家管控的有效组合，国家强制与市场自发力量应该相互补充，最大限度地发挥良性的联动效应。一个全面的社会秩序控制体系主要由三种控制类型组成：(1)第一方控制者，即行为人自身，主要依靠个人伦理、信念、荣誉等约束自我行为选择，避免实施违法行为；(2)第二方控制者，主要是人际互动的相对方，他们凭借“以牙还牙、以眼还眼”之类的报应性措施威慑、惩罚实施违法行为的对手；(3)第三方控制者，即社会组织、公权力主体等，其总是以中立之立场作为纠纷的裁决者，通过独立于讼争双方的外部力量对违法行为施以制裁；或者作为社会公意之代表主动查处、惩治违法行为者。社会组织与公权力主体的区别在于社会组织主要运用社群规范、组织规则来达成秩序控制，而公权力主体则主要凭借国家强制力来达成秩序控制。(12)同理，食品安全治理在国家职能监管之外，同样应当考虑其他类型的控制者的功能角色，考虑以广大消费者为代表的市场力量，以此激活控制体系的复合效应。

对于食品生产经营者而言，