湛中乐：高等学校大学生校内申诉制度研究

诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，仍暴露其不足：诉讼成本过高、遭遇学术自由对司法审查的限制等。故诉讼未必是大学生权利救济的首选或最佳选择（但一定是最后的选择）。而高等学校的校内申诉机制则有成本低廉、更符合行为者的文化心理特征、利于学校内部监控与纠错、尊重大学自主权的优势，故宜将其作为行政复议或行政诉讼的前置程序。不过也必须认识到校内申诉机制自身存在若干缺陷，有诸多亟待完善之处。文章通过比较分析域外国家或地区的校内申诉制度，提出借鉴、吸取先进经验，进一步完善我国高等学校的校内申诉制度，从而充分发挥校内申诉的作用，以有效地解决高校与学生的纠纷，并实现对学生权利的救济。

【关键词】高等学校；大学生申诉；权利救济；纠纷解决机制

高等学校是培养人才的摇篮，是传授文明与科学的学术场所，是被人们誉为“象牙塔”的神圣殿堂。在这里人们总以为是平静如水，世外桃源。在中国传统文化里，鲜有涉及学校诉讼或学校会“吃”官司的。好象根本大学就不会发生什么争议和纠纷。到底是因为人的纯洁、无私？人们精神与道德的升华，乃至于在高等学校根本就不会发生争议？还是因为即使有争议，有纠纷，人们也根本不会去理会、去评说，去找人论辩？或者说是确实没有专门的机构或组织会受理和处理这种争议与纠纷，没有法定的程序可以遵循和遵从？或者干脆说就是存在制度缺失，当事人无处可以论辩？其实，产生争议的事实从来都是存在的。比如对违纪学生的处理，对于学校是否履行协议的置疑，对于教师是否得到聘任或解除聘任的争议，对于教师晋升职称的评定或降等的评定？对于教师或学生是否遵守学术道德规范的判断和处理的争议，对于个别学生是否应当为其颁发毕业证或学位证的争议等，历来都存在一些争议或纠纷。只不过过去人们不曾那么张扬，社会也不会那样关注。而现在由于人们维护权利意识的高涨，学校依法治校观念的加强与提升，国家法律制度的完善等多方面的原因，导致大量的纠纷开始浮出水面，进而走入正常的程序，得到一种有序的解决与处理。在当今诉讼“大爆炸”的年代，大量的涉及高等学校的法律纠纷出现，当然，涉及学生权益的纠纷也就同样的与日俱增。如何面对这种形势与挑战，需要冷静、理性地分析。诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，虽然有其优越性的一面，但未免也会暴露其不足。那么是否可以考虑建立高等学校的校内申诉机制，作为大学生维护权利体系的一个重要组成部分。下面笔者将对大学生申诉的有关问题，包括大学生申诉的含义与类型、大学生申诉的优势与局限，如何借鉴外国和我国台湾地区、香港地区的经验，来进一步完善我国的高等学校大学生申诉制度等问题进行分析，以达到充分发挥校内申诉制度的作用，有效地解决高校与学生之间的法律纠纷，并实现对学生权利的有效救济的目的。

一、 大学生申诉的含义与类型

1、大学生申诉的含义

行政法意义上的申诉，是指受到行政主体违法或不当处理的公民向有关国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的制度[1]。具体到高等学校的大学生申诉，则是指高等学校的大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分或处理不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出要求重新审查、审议并作出相应处理决定的制度。[2]

自1949年新中国建立以后相当长的时期里，大学生申诉实际上是一个重大空白。或者缺乏制度规范，或者被人们认为那就是学校自身处理的事情。根本用不着所谓法律去规范它。至于是否受理，如何处理，由于缺乏明确的法律规范与依据，实践中多是不了了之，有的当事人往往以“伸冤”的形式寻求解决之道，但往往是“泥牛入海”或者说是“石沉大海”杳无音讯。最后当事人等待的大都是无果而终。进入20世纪90年代以后有所改观。先是原国家教委于1990年发布的《普通高等学校学生管理规定》（第7号令）第64条规定：“高校处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对于本人的申诉，学校有责任进行复查。”尽管该规定从原则上明确了高等学校应当建立申诉制度，但由于规定过于笼统、抽象难以执行，实践中落实的情况也极不理想。后来《教育法》、《高等教育法》等一些关乎大学生权益保护的法律陆续出台。根据我国《教育法》（1995年）第42条的规定，学生有申诉的权利。[3]根据《高等教育法》（1998年）第53条的规定，高等学校学生的合法权益，受法律保护。再加上实践中，有些大学生便根据相关制度提出了申诉，而有关学校的实践，加上有关教育行政机关，乃至人民法院在是否受理此类案件以及如何裁判这类案件的做法，引起了全社会的普遍关注，也进一步引发了人们对于相关制度的深刻思考。实践中总结出的经验或积累的丰富素材，越来越催促着大学生申诉制度朝着更加明确、规范和法治的方向发展。可以说共和国近60年的大学生申诉案件，绝大多数是发生在近十年里。[4]这里特别值得一提的是，最终通过人民法院的裁判让当事人看到了申诉的希望，看到了法律可能给他们带来真正的“公正”与“正义”。有关传媒的宣传、学者的评论，社会人士的关注，形成一股共同的力量，事实上在推进大学生申诉制度向前发展。如曾经在媒体上广为宣传的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”等。[5]

2、大学生申诉的类型

2005年，教育部修改颁布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“21号令”或 新《规定》）出台，该《规定》较为详细地规定了大学生申诉制度，并明确区分为大学生申诉的两种类型：校内申诉和行政申诉。[6]有相当数量的高校在2005年前后，还以校内申诉为名，出台了不少相关规章制度。[7]

对于校内申诉，新《规定》从受理申诉的组织，申诉范围，提起申诉的条件，申诉的时效等若干方面作出了具体规定。新《规定》近乎强制性地要求高等学校应当成立学生申诉处理委员会，并规定学生申诉委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成[8]。申诉的受理范围包括学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉[9]。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。[10]但是，如果从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉，则学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉[11]。

对于行政申诉，根据新《规定》，大学生对申诉复查决定（指校内申诉决定）有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复[12]。

二、 大学生校内申诉的优势与局限

1、 大学生校内申诉的优势

众所周知，诉讼制度在解决争议方面一直有其优越之处，在解决大学生与高等学校的法律纠纷时亦是如此。但不可否认的是诉讼制度同样存在一定的局限性。笔者认为，与诉讼制度相比，申诉制度，尤其是校内申诉制度，可能同样是一种较好的可供学生选择的权利救济途径。它应是大学生救济体系中一个不可或缺的环节与重要组成部分。对于大学生校内申诉我们应该给予充分重视。笔者认为，大学生校内申诉具有如下优势：

首先，从行为心理学的角度分析，首选校内申诉更符合大学生与高等学校管理层特定身份者的文化心理。对于学生来说，与学校“对簿公堂”绝非首选，往往是不得已而为之。其实相对于诉诸法院，高等学校也更倾向于内部协调、调停。因为大学生与人格化的高等学校之间不仅存在着一种特殊的法律关系，而且还存在着一种特殊的情感关系。这恐怕是一个有过受教育的经历者难以否定的。正如传统上大学生都形容自己所在的高等学校为“母校”。受教育者往往都很非常看重这一点，绝非个别现象，究其原因，就不能不说及中国传统文化的深刻影响。所谓“一日为师，终生为父”、“师道尊严”、“天地君亲师”等一系列传统儒家文化的观念深深影响着国人的心理。所以无论自己的行为是否有错或过错大小程度不同，如果学校给予自己的处分太重，甚或学校完全“冤枉”了自己，大学生往往都会恳求（乃至“哀求”、“跪求”、“哭求”，怎么表达都不为过）学校要么给予较轻点的惩戒，要么请求学校再次调查核实，给蒙冤的自己“洗清罪名”，还自己以“清白”。由于大学生们长期接触的管理者都是自己熟悉的老师或被称之为“老师”的学校管理者，一般即使有了争议，也愿意表现出极其诚恳的态度来，希望得到学校的宽容、谅解或是希望学校能调查研究后再作慎重处理，给自己以读书学习的机会。所以无论受处理的学生是否已经毕业或者是否拿到学位证书等，这种大学生与所在高等学校（“母校”）的特殊关系，就象很多孩子与父母亲的血缘关系一样，让人难以割舍。从我过去接触的许多案件的当事人的表现中都可以明显地感受到。[13]这也许是中国文化对国人的一种刻骨铭心的影响，让人挥之不去的文化心结。对于这一点，我认为绝不能简单地予以否定和批判，比如说批评大学生的主体意识不够强，自立、独立精神缺乏等。我倒是认为，可以在继承发扬尊师重教传统文化的同时，加强法治文化的宣传与教育。这里面更多的是让学生重视自己的权利与利益，在权益受到侵犯时，能及时有效地维护自己的合法权益。同时也要让学校管理者清楚地认识到自己的行为必须受到法律约束和规范，必须体现出“教育应以人为本”、“依法治教”、“依法治校”的原则与精神。所以在制度设计上，我们可以考虑到既要维护学生合法权益，又要兼顾保证学校正常教育管理秩序，维护其办学自主权，尊重学术自由和大学自治。

其次，从权利救济的角度，校内申诉制度成本相对较小，有利于保障大学生的合法权益。

北京大学在2003年6月开始试行的《北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法》第1条明确规定，“为了保护学生正当权益，防止和纠正违反规定的或者不当的违纪处理，保障和监督学校相关部门依照规定行使职权，学校成立申诉受理委员会，接受学生申诉。” 清华大学在2005年9月开始施行的《清华大学学生申诉处理办法》第1条也明确规定“为了保障学生的合法权益，规范校内学生申诉处理程序，……特制定本办法。”在其他高等学校的《学生申诉办法》或《听证及申诉规则》中也有类似的对申诉制度设立目的的规定。可见高校学生申诉制度就其本质而言，是为合法权益受到学校侵犯的学生提供的一种权利救济途径。透过高校及相关教育行政部门与学生之间以相互尊重和沟通为基础的申诉程序的展开，为及时、公正地解决和处理在教学管理中发生的冲突和纠纷提供了一种可能。

诉讼制度作为救济途径，存在着成本高，耗时长等局限性，对于急于寻求救济且经济能力有限的学生而言，并非最佳的救济途径，相反很可能对学生权益造成二次伤害。而在申诉制度中，由于受理学生申诉的人员基本上都是熟知教学和教育管理的专业人员，他们会更多的从教育规则的角度协调双方的矛盾，而且也有能力作出实体判断，可以减少救济结果的不确定性和执行救济结果的难度，尽可能地避免二次伤害。而且，受理申诉的部门对学生的申诉处理是不收取任何费用的；同时由于申诉制度程序控制上相对宽松，在耗费的时间上也远远少于诉讼制度。以校内申诉制度为例，从学生接到处分结论提起申诉，到高校受理申诉作出复查决定，如果严格按照新《规定》的程序进行――即“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉[14]；学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人”――不会超过三十天[15]。可见，申诉制度可以大大降低学生寻求救济的经济成本和时间成本，是有利于保障学生合法权益的。

再次，从高校管理活动自身的性质来看，校内申诉制度更能体现尊重高等学校的大学自治权。

高校的管理过程中大量存在需要通过自治权解决的问题，尤其是在涉及学术评判的领域，高校才有真正意义上的决定权。