吴宏伟：我国反垄断法与产业政策、竞争政策目标

内容摘要:竞争的正常运行需要有法律保障，但成就于国家政策目标的落实与实现。我国反垄断法在制定过程中，应将产业政策和竞争政策主要体现于反垄断法的适用范围、规制对象和执法机构这三个问题上。

关键词:反垄断法 产业政策 竞争目标

研讨反垄断法与产业政策、竞争政策目标的关系，不仅仅是从竞争法理论上厘定反垄断法的价值取向与立法宗旨，更重要的是在此基础上创制相应的制度以保证落实和实现国家的政策目标。

一、竞争法成因分析

反垄断法是竞争法体系中的一个重要组成部分，属于国家法律的范畴，而产业政策、竞争政策属于国家经济政策的范畴，两者何以紧密结合并体现着天然的内在联系?探寻竞争法形成的原因，可以为研讨这一命题奠定理论与实践的基础。

关于竞争法的成因，笔者曾在《竞争法有关问题研究》作了较为详尽的论述[1]。竞争是市场经济的必然产物，也是市场经济运行的基本机制。在理想化的竞争状态下，通过市场竞争主体的积极竞争，就能够促进主体的经济发展与整体生产力的提高，使得社会资源得到优化配置，保证满足消费者的需求。但是，市场竞争主体竞争的根本目的在于获取经济利益，在高额经济利益驱动下，主体会利用一切方法与手段去竞争，这样，在竞争过程中自然地就产生了包括不正当竞争行为、限制竞争行为和垄断行为等三大类反竞争行为。这些反竞争行为，主要从排挤或消灭其他竞争者、扭曲产品价格信息、提供不真实的供求信息等方面来阻碍、破坏和窒息竞争，乃至影响到市场经济整体的有序运行。可以说，竞争从其产生的那一天起就是一种正常竞争与非正常竞争并存的社会现象。对于竞争中所出现的反竞争行为，欲利用竞争规律本身去消除与禁止是不可能的。

竞争过程中反竞争行为的猖撅，尤其是限制竞争行为和垄断行为的产生，引发了经济、社会、政治等诸方面连锁的社会问题。解决“竞争缺陷”或曰“市场缺陷”的问题，客观上需要由具有协调与平衡社会利益功能的国家出面。西方国家往往信奉“国家干预市场竞争”的理论，并通过有效的措施与制度，将产业政策、竞争政策目标落实于市场竞争之中，以实现其管理经济的职能，协调与平衡社会各阶层的利益。

法律是社会关系的调整器。在竞争过程中出现的反竞争行为恰恰是竞争者个体实践“意思自治”的结果。因此，国家为了消除与禁止在竞反竞争行为，为了利用规范竞争秩序的契机来落实与实现国家的产业政策和竞争政策，竞争法便随着社会发展的要求产生了。

历史上形成的竞争法，完全可以说明这样一个法律现象:竞争法形成的直接原因在于竞争中出现的反竞争行为需要通过竞争法来给予消除与禁止，而竞争法产生的内在原因在于国家利用创制竞争法的契机来实现其产业政策和竞争政策。所以，我们可以得出这样一个结论:竞争法起源于竞争的正常运行需要有法律保障，但成就于国家经济职能(即国家政策目标)的落实与实现。

二、国家产业政策与竞争政策

(一)产业政策与竞争政策的一般含义。国家的产业政策，一般可以表述为:它是国家干预或参与经济的一种形式，是国家(政府)系统设计有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。[2]这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。”[3]

产业政策的概念起源于日本对其国内某些特定产业的振兴。1963年11月，日本产业结构审议会发表了题为“产业结构政策的方向和课题”的咨询报告。在该报告中，确定产业结构政策为“确定产业结构发展的方向，同时为实现这一目的确立必要的政策和经济机制”。我国使用产业政策这一概念，是从20世纪80年代后半期开始的，其目的也是为了保证国内产业的协调发展。[4]国际社会广泛使用产业政策的概念，都与其本国整体国民经济发展有关。无论实行何种经济体制，即便是在市场经济条件下，一国的国民经济发展都会存在着一些不协调发展的可能性:随着社会经济的运行，有些产业获得了发展而需要保持发展趋势，有些产业停滞不前而需要予以刺激，有些产业面临倒退而需要给予扶持和振兴等。这种产业结构状态与趋势的不协调性，阻碍了社会经济的发展。此时，任由市场主体的“意思自治”来调整国家经济结构是不太可能的，只能由国家(政府)出面来规划和实施既定的国家产业政策，以期获得国民经济的协调发展。

国家的竞争政策，一般可以表述为:所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。[5]也有学者从广义上认为，竞争政策是指规范竞争秩序的经济政策，其涵盖内容除了竞争法外，还包括其他规范竞争秩序的贸易政策、工业政策等市场政策。[6]

从竞争政策一词的出现到今天世界各国竞相适用竞争政策规范竞争秩序有其历史的必然性。现代国家根据其社会资源拥有的状况、社会资源可利用的范围、社会资源的供需情况、人们的消费心理与水平、市场经济运行的状况、市场经济的成熟程度、不同所有制成分企业的分布、企业的生产经营能力、社会保障制度的建立与完善、国际竞争的相关现状与发展趋势、其他经济政策的配套实施等综合情况制定自己的经济发展目标和规划，而这些经济发展的目标和规划又都需要在市场竞争的过程中实现，加之市场竞争中反竞争行为需要消除与禁止，因此，作用于竞争领域、竞争目标、竞争者、竞争活动、竞争秩序等诸多方面的竞争政策便应运而生。从政府力量介入市场竞争领域角度而言，竞争政策的落实与实施，其本质也是“政府干预经济”。

从理论的层面上，我们可以将一国的产业政策和竞争政策相区别，但是，在实践中，产业政策与竞争政策两者之间紧密相关很难截然分开。

(二)国家产业政策与竞争政策的实现方式。产业政策和竞争政策是国家根据国际国内经济、社会、政治等诸方面的情况而作出的需要在社会经济生活中实施的经济政策。这时，就有一个采用何种方式予以实现上述政策目标的问题。

国家用于指导和组织社会经济生活的各种计划，从某种意义上说可将其理解为产业政策。在计划经济时期，我国基本上没有竞争政策，而产业政策则是通过计划的方式来实施的。从经济体制改革开始，由于实行现代市场经济体制，国家仍有必要制定相关产业政策，只是产业政策所涉及的领域要根据政府能克服“市场缺陷”并避免“政府缺陷”的“适度原则”予以界定。[7]至于竞争政策，则是因为市场经济实为竞争经济，国家根据本国国情而制定的竞争政策必须作用于市场竞争。因此，在建立与完善社会主义市场经济体制的今天，国家产业政策和竞争政策的实施不能采用老办法即计划的方法，而应借鉴西方国家的经验，采用法律的方法来实现。

在西方国家，产业政策和竞争政策也是国家管理社会经济生活的基本方式，只是政策目标的领域与内容随着其社会经济发展的状况由国家作出相应的调整而已。西方国家的文化、经济、社会等历史发展状况决定了其政策目标的实施方式，即通过法律制度的权威性来实施国家的政策目标。

众所周知，法律是国家用以规范社会活动的准则，其权威性在于以国家强制力作为后盾。国家法律的内容与社会发展的程度与趋势有着紧密的关系，社会发展的要求决定着法律的实体内容和程序内容。在资本主义自由竞争时期，国家(政府)远离市场，通过私法的力量保障竞争者获得更多的经济利益，以实现竞争的效力。进入垄断阶段后，尤其是现代国家需用产业政策和竞争政策来实现国家经济目标时，国家还是通过法律来给予保障。这样做的积极意义在于:(l)遵循法治原则。初期的市场经济是以市场主体的利益追求为原动力的，而法律尤其是私法则是保护市场主体利益的。在这种背景下，如果采用非法律的方式落实现代国家的产业政策和竞争政策，会引起社会对国家奉行的依法治国理念的不满，同时，也会在社会行动上产生抵触情绪，最终影响到政策目标的实施。(2)国家以法律的形式落实既定的产业政策和竞争政策并以此指导和规范市场主体的经营和竞争行为，就具有了合法的属性，符合以往形成的法治文化的要求，有利于国家政策目标的强制实现。[8](3)当既定的产业政策和竞争政策披上合法外衣后，国家就可以利用这一机会具体创制相应的制度包括执法机构的设置与职责权限、执法程序与要求、执法人员的配备等内容，解释因社会发展变化而变化的政策目标的含义，最终实现国家政策目标。法律是治国的根本手段。因此，西方国家以法律的形式落实和实现其产业政策和竞争政策并取得了满意的社会效果，值得我国学习与借鉴。

三、我国反垄断法与产业政策、竞争政策目标

江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会的报告中指出，基于国民经济发展的状况与趋势及我国加入世界贸易组织的现实，我们应该“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，并就实现上述政策目标提出了相应的原则性对策。这些论断与发展趋势说明了，在我国国民经济领域中同样存在着产业结构调整的问题，同样需要落实与实现竞争政策目标。

就市场经济从本质上说是法治经济而言，我国产业政策和竞争政策的落实与实现，不可能再采用旧的体制与方法即计划体制与计划方法予以保障，而应该借鉴西方市场经济国家的成熟经验将产业政策和竞争政策法制化，并以法律的权威与强制作保障予以实现。这样，就产生了如何将产业政策、竞争政策周密地纳入法律框架并通过相应的执法机构予以实施的问题。

(一)我国反垄断法基本框架的问题。经济体制改革以来，国家为规范市场竞争秩序，于1993年制定颁布了《反不正当竞争法》。该法在实践中取得了积极的社会作用。但是，遗憾的是，我国还缺乏更具基础性意义的《反垄断法》。[9]尽管有各种主客观原因影响着反垄断立法的进程，但是，作为规范市场经济运行基本大法的《反垄断法》应该尽早出台。[10]

总结他国的立法与司法经验，反垄断法大致包括下列主要内容:(l)确定反垄断法的宗旨与目的。任何一个法律都有其立法目的，反垄断法的立法目的在于:在反对限制竞争行为和垄断(包括垄断状态和垄断行为)过程中，创制有序的竞争秩序，以保护消费者的权益，以实现国家的政策目标。为实现这一立法目的，反垄断法还应确立该法的基本原则、适用的范围、除外范围，以及保障制度与措施。(2)界定法律所要反对和禁止的限制竞争行为和垄断的种类。法律应该是明确无误的，因此，在法律上要明确描述限制竞争行为和垄断的种类，以便于社会民众的理解与遵守。与此同时，为调整新的市场反竞争行为的需要，为适应国家政策目标修正、变化等需要，还应对限制竞争行为和垄断作出抽象概念的描述，即要设置“兜底性条款”。(3)确定法律责任制度。任何法律都配置有强制性的法律责任制度。在反垄断法中，应确定以行政责任和刑事责任为主(公法责任)、民事责任(私法责任)为辅的综合调整手段与制裁体系，以此要求社会遵守规定。(4)设置竞争执法机构。竞争执法机构是竞争法、反垄断法、反不正当竞争法实施的必不可少的机构。反垄断法以法律的名义设置反垄断执法机构及其应有的职责权限，规定执法机构的执法程序，以保证该法的实施。[11]

我国《反垄断法》的制定，也面临着如何确定该法的框架与基本内容，涉及到反垄断执法机构的创制。他国的反垄断立法经验包括上述结构框架，都值得我们学习与借鉴。但是，我们不能在没有厘清他国反垄断立法经验教训的前提下毫无目的地简单抄袭。所以，在我国立法的过程中必须从经济的、社会的、政治的、法律的层面深刻地研讨竞争法产生的内在原因及其内涵;[12]深入并具体地制定国家既定的产业政策、竞争政策及其发展趋势，并将其以法律条款的方式融合在竞争法、反垄断法的结构框架里;界定反垄断法的调整对象，并施以以行政责任、刑事责任为主，民事责任为辅的责任体系;摆脱现有行政体制的束缚，创建一个独立且高效的反垄断执法机构，配备具有经济学、经济法学、竞争法学等知识背景的专业队伍，以保证反垄断法的实施。

(二)我国产业政策与竞争政策在反垄断法上的体现。根据产业政策针对的领域与实施的途径，可将实现产业政策的法律制度分为两大类:一类是其他立法，一类是竞争立法。对于前一类来说，这种产业政策往往针对国家确定某一产业或者是某一方面需要整体促进、振兴等目标。如我国的《中小企业促进法》，它的政策目标就是通过实施积极的扶持措施来促进、振兴中小企业，