黄先雄 黄婷：行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对

摘要:  新《行政诉讼法》所规定的立案登记制实为“准立案登记制”，由于这一制度本身立法条文含义的不甚明晰，在立案登记制实施初期因各种因素使案件数量猛增的阶段过后，今后实践中仍有滑向原“立案审查制”的危险。新司法解释虽然强调了法定的立案条件，明确了个别起诉条件的内涵，增加了立案后的实体判决要件审查与裁定制度，但仍有一些不足。为了更好地实施立案登记制，防止行政诉讼“立案难”现象的再次出现，有权机关应当进一步明确立案条件，明确对起诉条件的立案判断标准，细化起诉人投诉、越级起诉及司法内部处分制度，条件成就的时候将实体判决要件审查与裁定制度上升为立法。

关键词:  行政诉讼，立案登记制，起诉条件，实体判决要件

十八届四中全会《决定》首次提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。新《行政诉讼法》在颁布之际率先响应、临时修改，增加规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。迄今，该法已经实施数月，从实际情况看，许多法院受理的行政案件数量猛增，行政诉讼“立案难”问题似乎已成“往事”。不过，由于新《行政诉讼法》确立的立案登记制存在一些立法缺陷，使得实践中法院有很大的裁量空间，不排除各级法院为应对正在出现的“案件井喷”之势，利用这些“裁量空间”，重归“立案审查制”的可能。正视行政诉讼立案登记制的立法缺陷，提出应对之策，对于今后彻底解决行政诉讼“立案难”，推进我国新《行政诉讼法》的实施，有着非常重要的意义。

一、行政诉讼立案登记制的性质

十八届四中全会明确提出“立案登记制”，《行政诉讼法》明确规定了“登记立案”制，根据官方的解释，这两者为同一语。在笔者看来，无论是前者，还是后者，都与真正的“立案登记制”之间有较远的距离。

（一）域外立案登记制实为诉状登记制

目前，学界与实务界对理论上的立案登记制的认识较为一致，即它是一种与立案审查制相对应的立案制度，只要当事人向法院提起诉讼，递交了符合要求的起诉状，法院就必须予以登记立案。[1]我们可以将这种立案登记制称为“诉状登记制”，即只要当事人的诉状符合法定格式的形式要求，法院即予以立案，不存在立案环节对案件进行实体审查的问题。

目前，英国、美国、德国等一些西方国家均采用立案登记制。当事人起诉后，法院一般只需对当事人的起诉进行形式审查，起诉状的格式要素符合要求后即予以立案，对于影响诉讼有效性的问题，如起诉适法、当事人能力、法院管辖等，一般是作为实体判决要件（或诉讼要件）而非起诉要件来加以处理。

在英国，民事案件的立案由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后即完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。[2]《美国联邦法院民事诉讼规则》也规定，诉状递交法院后，直接由书记官进行格式审查，书记官的职责就是找出具体的错误，以使律师纠正，但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件。”英美两国立案只限于形式审查，并不对内容进行审查。而英美两国行政案件的立案与民事案件并无二致。[3]英美两国的立案登记制与其案件审理阶段首先进行诉讼要件审查的制度是相配套的。换句话说，它们允许所有的案件都进入法院，但法官并不会对每一个案件都进行实体审判，法官在进行实体审判前都会进行诉讼要件的审查，凡属不具备这些要件的，法院将驳回起诉，拒绝对案件实体问题进行实体审理和裁判。[4]德国、法国、日本等莫不如此！

在德国，所有类型的行政争议都能够进入法院，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束,当事人诉讼能力、起诉程序是否符合法律要求、受案范围、级别和地域管辖、是否具有权利保护必要等问题，都是立案以后承办法官就案件实体问题进行审理和裁判之前，才审查的实体判决要件问题，[5]不存在“告状无门”或曰程序上不受理当事人起诉的情形。日本的作法与德国类似。[6]法国亦如是，当事人是否具备实体判决要件，只是承办法官决定是否实体审查被诉行政机关行为的前提条件，与是否立案无关。[7]

（二）我国行政诉讼立案登记制只能视为“准立案登记制”

根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，根据这一规定，法院立案庭的法官在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条件进行审查，只有符合起诉条件的，法院才能登记立案。这些起诉条件包括：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这些起诉条件在前述国家中几乎都属于诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般都是法院在登记立案之后由承办法官进行审查的内容。换言之，新《行政诉讼法》的立案登记制与国外的立案登记制有着很大的区别。

实际上，新《行政诉讼法》所规定的四个起诉条件，表面上看似简单，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官进行判断抉择时，不可避免地要进行一定程度的实体审查！如，审查起诉人是否与被诉行政行为有“利害关系”，这里“利害关系”得依靠诉状的事实与理由来加以判断，而对事实及其理由进行判断时，又难免会进行实体审查。同样，只有进行一定的实体审查才能决定是否属于法院受案范围。有时确定管辖也会涉及到实体问题，如当事人强拉或虚列被告、故意混淆案由意图获得对自己有利的法院管辖等，此时对实体问题的审查也是有必要的。

当然，与传统的立案审查制相比，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制还是有不少可圈可点之处：一是第51条第2款：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案”，此款关于法院必须出具收取起诉材料书面凭证的规定，将极大地改变“立案难”的状况，因为如果起诉人获得了法院收取材料的书面凭证，将使得法律所规定的“七日”审查立案期限、投诉权、上诉权等有了依凭、得以落实，法院如果再行“拖延立案”、“有案不立”、“有诉不理”之举，将受到有力的制约与监督；二是第51条第4款：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，……并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这里所规定的司法内部处分权如果能够通过制度细化确保其可操作性，对确保法院“立案难”现象不再出现会有很大的作用。

综上，笔者认为，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制虽然有了许多不同的规定，实践也证明，其在相当程度上缓解了“立案难”的问题，但仍有立案实体审查之虑，可称之为“准立案登记制”或“准诉状登记制”。

（三）新《行政诉讼法》采行准立案登记制的缘由

我国为什么要采行准立案登记制、而不能像国外那样实行真正的立案登记制？笔者分析，其主要原因在于：

1．我国目前缺乏完善的、有效的诉前纠纷分流机制。[8]

司法作为法治国家中的最终裁决机构，需要完善的、有效的诉前机制对纠纷进行分流，以避免法院“诉讼爆炸”。法治发达国家或地区一般都有完善的、有效的诉前纠纷分流机制，如，在英国，有两千多个行政裁判所独立裁决各种行政争议，真正进入司法审查环节的行政案件很少，美国、加拿大等亦如是；德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度，还有我国台湾地区的行政诉愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我国在这方面很不理想，行政复议机关几乎成了“维持会”，诉前分流作用几近消失，所以放开立案，法院的行政案件就会成倍增长，引发“诉讼爆炸”。新法“准立案登记制”实施数月以来，全国不少法院行政案件就出现“井喷”之势，已经说明了这一点。

2．部分行政案件存在“进得来、出不去”的隐忧。

如果实行真正的立案登记制，一些不符合起诉条件的或法院没有能力处理的案件等可能会进入法院，最终这些案件可能会被驳回起诉或者法院无法“案结事了”。在当下一些民众缺乏现代程序法治意识、而诉讼外往往救济无门的情形下，他们可能会认为，既然法院立了案，那就说明自己的诉有道理，或认为，法院立了案又不实体处理自己的诉求，是在程序空转、“欺骗”自己，最终可能会将“遭受不公”的怨恨系于法院，陷法院于被动、尴尬。正如有学者指出：“公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序”。[9]

3．行政审判司法资源的有限性。

多年以来，囿于行政审判体制机制等方面的原因，我国各级法院每年受理的一审行政案件数量多在10万件上下浮动，仅占法院受理的各类一审案件总数的2%左右，相应地，各级法院行政审判法官所占法官数量的比例也偏小，有的基层法院甚至连一个完整的行政审判合议庭都没有。同时，由于审理行政案件容易得罪行政机关、案件审判受到过多干预、一些原告因不信任法院而无理闹庭闹访等因素，使得我国行政审判法官严重缺乏职业尊荣感和成就感，行政审判法官队伍很不稳定，力量非常薄弱。加上法院内部定期实行的庭长轮岗制，也使得法院资深行政审判法官相对稀缺。总之，我国法院目前行政审判的力量非常薄弱、总体业务水平有待提高。在这一背景下，完全推行立案登记制，仅对所有案件进行实体审判前的实体判决要件审查，现有行政审判力量都将难以应对，遑论应对成倍增长的行政案件的实体审查。

二、行政诉讼立案登记制的立法缺陷

我国行政诉讼立案登记制并非真正的立案登记制，只能算是“准立案登记制”。即便这种“准立案登记制”，由于其本身立法含义及配套制度的不甚明确，实践中仍有重归原“立案审查制”的危险，“立案难”现象可能再现。

（一）对起诉条件的审查性质与程度定位不明

十八届四中全会《决定》强调法院对“依法应该受理的案件”实行“有案必立、有诉必理”；新《行政诉讼法》进一步明确：“符合本法规定的起诉条件的”案件才实行“登记立案”。法院立案庭的法官如何审查判断当事人的起诉是否属于“依法应该受理的案件”、是否“符合起诉条件”？这种审查是形式审查还是实体审查？审查程度如何？现有法条本身和2015年4月15日最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）并没有明确规定。这使得法官有了极大的裁量空间，新法实施数月中，有的法院就出现了“只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院”的现象；[10]反之，这种宽泛的裁量空间，也给今后重归“立案审查制”提供了可能性。如前所述，法院在判断当事人是否“与行政行为有利害关系”，提起的案件是否属于法院的受案范围，以及是否属于危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的案件，[11]等，不可避免地要进行一定程度的实体审查。由于立法规定的不明确，对这些问题的审查在实际立案过程中的操作空间很大，审查过程中一不小心就会陷入深度实体审查的泥沼。

最高人民法院负责人就上述《意见》答记者问时曾指出：“立案登记制是指，