康树华：日本的《公害对策基本法》

日本的《公害对策基本法》，公布于1967年8月3日，当天生效。但是，日本的公害问题，并不是在这时才开始的。众所周知，日本最早发生的公害事件，有1887年的足尾铜矿山的矿毒事件，有1897 年的别子铜矿山的烟害事件等。然而，在当时的日本，不仅不象今天这样认为是一种公害现象，反而误认为这是在发展工业上取得了可喜的成就。

第二次世界大战后，随着经济上的恢复，特别是1950 年美国帝国主义侵朝战争的爆发，军需物品的需要急剧增长，从而使工厂公害在日本全国各地也大肆泛滥起来，引起了日本人民的强烈反对，并将其作为社会向题明确提了出来。因此，地方政府在居民呼吁下，制定了关于防治公害的条例。从1949年东京都制定的《工厂公害防治条例》开始，1951 年神奈川县制定了《工厂公害防治条例》； 1954年大阪府制定了《企业公害防治条例》；1955年福周县制定了《工厂公害防治条例》等等。

1955年以后，随着工业迅速发展，特别是有机化学工业和汽车工业的迅速发展，都使日本公害间题进一步带有社会普遍性；水体、大气、土壤污染加剧，城市噪声突出，生态破坏严重，除陆地以外，海洋和高空也遭到污染，使得日本公害如同炸药爆炸一样，引起种种连锁反应。例如，1955 年在四日市发现第一个因大气污染而得气喘病的患者，到1956年已迅速蔓延到川崎、尼崎、大阪等各个城市，1953 年，在熊本县发现第一个因甲基汞中毒的水俣疾病者，很快在西部海岸的新鸿县和南部的鹿儿岛县又相继发生“第二水俣病”，1955年，在神通川下游发现了炼铅工业废水引起的骨痛病患者，到1968年，骨痛病患者已遍及黑部川、铅川、二迫川、礁水川、柳瀚川等七河流域……日本人民面对这样严重威胁，十分不安。因而对于工厂企业不管人民死活大量排放“三废”的做法，十分愤慨，经常举行示威游行，抗议申诉，甚至发生多起示威群众与警察武斗事件。由于社会的压力，迫使日本政府不得不拨出大量人力、物力，寻求解决污染问题的途径。最初日本控制和治理环境污染，主要是想依靠技术来解决问题，但在实践中逐步认识到，单纯依靠技术措施是不能有效地解决环境污染问题的，必须成立环境保护专门机构，制定环境保护法规，以法律手段来控制污染，保护环境。因此，在1967 年召开的第55届国会上制定了《公害对策基本法》。

一、《公害对策基本法》的性质

一般地说，所谓“ 基本法” ，由于它反映的是国家基本施政方针，所以在许多场合，它多是宣言性、原则性、指示性的规定，从根本上说，日本的《公害对策基本法》，也是一件具有这类性质的法律。不过，应该注意的是，该法还包括了一些具有实质意义的规定。例如第九条第一款规定：“政府应就保护人体健康和维护生活环境所必须维持的有关大气、水质和土壤的污染以及噪声的环境标准作出规定。” 这就为政府以政令形式制定有关环境标准提供了法律依据。再如，第十九条规定了在下列地区，要制定防治公害计划：

甲、公害严重而且经认定非采取综合的防治措施难以有效防治公害的地区，

乙、由于人口和工业等的迅速增长而可能变成公害严重并且经认定非采取综合的防治措施难以有效防止公害的地区。

二《公害对策基本法》的主要内容

《公害对策基本法》分为四章，总共三十条。第一章总则共八条，规定了目的、定义、企业的职责、国家的职责、地方政府的职责、居民的责任等。第二章为防治公害的基本对策部分，共分五节十三条。它规定了环境标淮、国家对策（关于排放的控制，关于土地利用及设置设施的控制，关于促进防治公害设施的修建、监视和测定等制度的建立、考察与调查的进行，关于促进科学技术的发展，关于普及知识与交流情报，关于地区发展计划中对防治公害的考虑，关于自然环境的保护等），地方政府应采取的措施，特定地区的防治公害（制定防治公害计划，执行防治公害计划），处理公害纠纷的损害救济等。第三章为费用负担和财政措施部分，共三条，规定了造成公害企业的费用负担，对地方政府的财政措施，对企业的资助。第四章为公害对策会议和公害对策审议会部分。分为两节六条，规定了机构、职权、组成以及其他事宜等。

下面，我们就《公害对策基本法》的主要内容，分别考察如下：

（一）关于公害的定义问题

《公害对策基本法》第二条第一款规定：“本法所称‘公害’，是指由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染（包括水质、水的其他情况以及江河湖海及其他水域的水底状况），土壤污染、噪声、震动、地面沉降（矿井钻掘所造成的下陷除外）和恶臭气味，以致危害人体健康和生活环境的状况。” 这里所说的“ 生活环境” ，根据该法第二条第二款规定，“是指与人类生活有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物的生存环境。”根据上述规定，可见日本《公害对策基本法》上所说的公害，一般地说，就是由于人的行为（不是天灾），在相当范围内，造成大气、水质、土壤三大自然环境（典型为七种公害，即大气污染、水质污染、土坡污染、噪声、震动、地面沉降和恶臭）的恶化而危害人体与造成财产的损害。

（二）明确了防治公害的目的性

1967年制定《公害对策基本法》当时，包括了所谓与经济协调的条款。在日本的旧煤烟限制法和关于保护公共用水区水质的法律，都规定了同样目的的条款。日本《公害对策基本法》正是沿着这条路线而规定了与经济协调的条款。不言而喻，这样使发展经济处于优先地位的观点，就是至少不采取妨碍经济发展的公害对策观点。实际上，这种优先发展经济的思想，就是“产值第一”，追求最大限度利润的翻版。因而上述规定，遭到了日本广大群众的强烈批判，所以在1970 年第64 届国会上修改了《公害对策基本法》，删掉了这一规定。同时，《大气污染防治法》第一条第二款所规定的同样条款，也予以删除。

《公害对策基本法》第一条规定的制定公害法的目的是：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大重要性，为了明确企业、国家和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。” 这样，就以《公害对策基本法》的形式，明确规定制定公害法的目的，是在于保护国民健康和美好的生活环境。

（三）规定了国家、地方、企业、居民防治公害的职责

1970年修改《公害对策基本法》时，明确规定了国家有责任保护国民健康和维护生活环境。因此，国家有责任制定防治公害的基本对策和综合措施，并就公害状况和政府已采取的防治措施向国会作报告，地方政府应根据国家的对策采取措施，并且有责任制定适合于本地区自然和社会条件的防治公害措施，企业有责任采取例如妥善处理其工业活动所产生的烟尘、污水和废弃物等必要措施，以防止公害，并且协助国家和地方政府实施防治公害的对策，同时，企业在制造和加工产品的过程中，应努力采取措施，避免其制成品和加工品在使用中可能造成的公害； 居民应努力以一切适当方式协助国家和地方政府实行公害防治措施。根据上述规定，地方可根据本地区具体情况作出比国家法定的统一限制标准更为严格限制的规定，以及执行由国家委托地方执行的一些内容。其目的是在于：在国家统一指挥下，留给地方某种程度的灵活处理公害的权限，以便更好地发挥地方的作用。

（四）制定了严格的限制标准

《公害对策基本法》第二章中，设有专节规定环境标准，并要求政府就保护人身健康和维护生活环境所必须维持的有关大气、水质和土壤的污染以及噪声的环境标准作出规定。这一环境标准不是希望的标准和理想的状态，而是建立在科学基础之上的可以达到的标堆。因此，该法第九条第三款规定，对于已经规定的环境标准，应经常进行必要的科学研究，必要时应予修改。同时，要求政府应努力采取适当而有效的综合防治公害措施，以保证环境符合上述标准。因此，在1970 年修改公害法时，废除了指定地区和指定水域制度，规定了在一切地区和水域，均适用统一的限制标准。同时，作为呈报制派生物还规定了审批制度。对于二氧化硫、粉尘、氮氧化物和九种剧毒物质和重金属，都规定了严格的排放标准。例如，强制规定含汞废水、废气的工厂停产或改变工艺，禁止生产与进口多氛联苯等剧毒物质。关于燃料含硫量，公害法规定一般企业燃料含硫量不超过1 . 2 %，对人口稠密地区或工业集中区的燃料含硫量规定还要低些。对于违反规定的，在《大气污染防治法》和《水质污染防治法，中，都规定了罚则等。

实施如此严格的限制标准的结果是，1972年日本全国排人大气中的二氧化硫为420万吨，在燃料不断增加的情况下，到1978年却降为260万吨左右，六年间降低了40 %。这是日本近年来大气质量明显好转的主要原因。

（五）采取了有效的经济措施

为了使治理、限制污染的措施能取得较好的效果，日本的《公害对策基本法》规定了经济措施。例如，《公害对策基本法》第二十二条明文规定：“……造成公害的企业，对国家或地方政府为防治此项公害而进行的工程，负担全部或部分必要的费用。”第二十四条第一款规定：“国家和地方应努力采取必要的金融和税收措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施。” 根据这一规定，用来治理污染的费用，银行可以低息长期贷款，对治理污染设施的固定资产折旧费实行减税等，并且在该条第二款明确规定：“在采取前款措施时，应特别照顾中小型企业”。同时，日本公害法对于污染税率规定了逐年增加的措施，以及对流动污染源，例如对汽车尾气收排气税、大型客机降落收着陆费，等等。

（六）明文规定公害的无过失责任、两罚原则和推定原则

《公害对策基本法》第二十一条第二款规定：“政府应采取必要措施建立有效救济由于公害造成的损害的制度。”根据这一规定，1969 年12 月制定了《关于救济公害健康被害特别措施法》（1969年12 月15 日第90 号法律）；1970年6 月制定了《公害纠纷处理法》； 1972年6 月修改了《大气污染防治法》等。这些公害法都明文规定了公害的无过失责任。例如，《大气污染防治法》第二十五条之一第一款规定：“工厂或企业由于企业活动而排放的有害于人体健康的物质造成生命或健康的损害，该工厂或企业应对损害负赔偿责任”。

1970年12 月1 5 日制定的《关于人身健康公害犯罪惩处法》规定了两罚原则和推定原则。所谓两罚原则，根据该法第四条规定：“法人的代表、法人或本人的代理人，雇佣人或其他工作人员，关于该法人或本人的业务实施违犯前两条之罪时，除了处罚行为人以外，对该法人或本人也应处以前条的罚金刑。”所谓推定原则，根据该法第五条规定：“由于工厂或企业活动排放的物质，在某种程度上有可能造成公众的生命或身体危险时，只要在该地区发生了由于其排放的同类物质造成的公众生命或身体危害时，则该危害即可以推定为系由于其所排放的物质造成的。”在法律中，对于因果关系规定这种推定原则，可以说充分反映了日本公害法的特点。

（七）对于违反公害法的轻者罚金、重者判刑

根据《公害对策基本法》制定的《大气污染防治法》和《水质污染防治法》、《关于人身健康公害犯罪惩处法》等，都规定了罚则。大气污染防治法和水质污染防治法，对于违反关于变更拟议的计划命令和关于改造设施的命令的，都规定了处一年以下惩役或二十万元以下罚金；对于故意违反排放标淮的判处六个月以下惩役或五万元以下的罚金。