柯坚：《环境保护法》的立法理念与模式

伴随着人口的增长以及工业化、城市化的发展，人类社会所面临的环境问题日益突出。在全球、区域、国家、地区和地方等不同层面，水资源短缺与污染、空气污染、废物污染、森林与草场破坏、生物物种消失、生物多样性丧失、土地沙漠化、海洋污染和破坏、生态环境退化、气候变化等一些环境问题，已经成为各个国家和地区所需要关注和面对的共同挑战，以及所需要应对和解决的一个重大的现实和长远问题。各国、各地区的环境保护实践经验与教训表明，环境法在应对和解决环境问题时具有不可替代的作用。全国人大常委会经过四次审议，于2014年4月24日通过了具有环境基本法地位的《环境保护法》。《环境保护法》的修订是推进大陆环境法制建设的一个重要立法举措，本文试图以大陆与台湾的环境基本法的比较为视角，通过分析与借鉴台湾地区“环境基本法”的立法及其实践经验，探讨《环境保护法》的立法理念及其模式选择。

一、“环境时刻”的立法抉择：环境议题的社会生成与法律理念

台湾地区在2002年制定了“环境基本法”，从立法构想的开始到实际的法案出台，历时30余年。按照邱聪智教授的观点，在其发展历程上，历经了“公害防治基本法”、“环境保护基本法”，乃至最终的“环境基本法”等不同的版本。[1]叶俊荣教授进一步认为，台湾地区“环境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是随着时间与社会发展脉络不断演变而来的，其立法历程反映了四个重要的转折：从总则性法律到政策性法律，从狭义的公害到环境永续、国际影响，以及社会转型。[2]在2002年制定“环境基本法”前后，台湾地区在经济发展和环境保护冲突日益突出的社会背景下，经历了社会环境保护意识的勃兴以及环境保护民主运动的发展，这种社会政治变迁直接推动了环境保护问题成为台湾社会一项重要的社会政治议题，并为“环境基本法”的制定奠定了较为坚实的社会政治基础和立法前提。

自20世纪70年代末实施改革与开放政策以来，大陆地区经济增长取得了举世瞩目的成就。一方面，工业化、城镇化、市场化的迅猛发展极大地推动了经济的增长并大幅度地提高了国民的物质生活水平；另一方面，伴随着高消耗、高浪费、高污染的粗放性的经济增长方式，环境污染问题、生态破坏问题和资源枯竭问题已经在大陆全方位、多样态地呈现出来。在环境污染方面，主要大气、水、土壤等污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患；在自然生态破坏方面，生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化；在自然资源开发、利用方面，相对于巨大的人口基数，环境的承载能力相当有限，能源短缺、水资源不足、土地资源匮乏等资源短缺问题日益突出。根据有关政府部门的预测，到2020年大陆人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力将会越来越大。[3]

环境危机已经构成了大陆当前社会、经济快速发展过程中所面临的一个重大挑战。事实上，社会公共媒体不断披露的雾霾污染、流域水污染等各种环境污染与破坏的公共事件，折射出当今中国无法忽视的环境危机的基本社会事实，而频繁发生的环境公共事件则不断地挑战社会公众的承受底线。环境污染、生态破坏和资源枯竭等方面所存在的问题，不仅给大陆造成了巨大的经济损失，而且直接地危害到人民的生命健康安全，还影响到社会的稳定和秩序。可以说，大陆已经并正在为环境污染和生态破坏付出沉重的代价，未来的社会、经济和环境的可持续发展也面临着日趋严峻的挑战。与此同时，在区域性、全球性的环境问题的整体图景中，大陆也不可否认地处于一个令国际社会所瞩目的中心位置。

与台湾地区自下而上的环境民主运动推动环境保护问题成为社会政治议题，并加速了《环境基本法》的颁行的立法过程不同，大陆地区环境法制建设主要是自上而下的政治推动和法制演进过程。继中国共产党十七大提出建设生态文明的政策主张后，十八大进一步阐释了生态文明建设的政治主张，并把生态文明建设放在国家社会、经济发展总体布局的高度来论述。十八大报告首次用专篇较为全面地提出了生态文明的基本政策内涵，提出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”鉴于现阶段环境问题的严峻形势，建设生态文明的政治主张和政策方略有其内在的必然性。中国共产党提出的建设生态文明的执政理念，表明环境问题已经进入最高层次的政治议程。显然，执政党关于生态文明建设的政治主张和政策方略，为环境法制建设奠定一个良好的社会政治前提。

近些年来，环境保护立法已经成为大陆地区各个法律部门中最为活跃、立法最多的领域之一。与此同时，随着社会、经济的快速发展以及环境问题的日益突出，环境法体系的连贯性不足、环境法律制度滞后、环境法律规范互相冲突的矛盾也日益突出，甚至出现单项环境污染防治立法、自然资源立法彼此之间、相互之间各自为政、相互重复、相互抵触的现象。无疑，在大陆地区的环境法体系中，颁行于1989年的《环境保护法》处于领头法、纲领法的地位，并发挥着准基本法的龙头作用。然而，《环境保护法》诞生于大陆从计划经济向市场经济转型的特定历史时期，其历史局限性和制度局促性越来越多地显现出来。由于其自身存在的一些内在缺陷，《环境保护法》本身已经难以适应环境法制建设的需要。[4]

叶俊荣教授借用宪法变迁讨论中有关“宪法时刻”（constitutional moment）的用语，提出环境基本法立法及其社会政治讨论的“环境时刻”（environmental moment），[5]意指在全球、国家和地区等不同层面环境保护的社会政治生成的氛围下，环境基本法立法或者环境政策法立法及其广泛的社会讨论对于环境法治的特殊意义与重要性。叶俊荣教授认为，不论是大陆地区的《环境保护法》还是台湾地区的“环境基本法”，其立法的模式都不同于以单项污染介质或自然生态环境对象为保护目的的管制性法律，其性质上已经超越单纯的环境管制，不论其名称是基本法还是政策法，都具有高度的政策导引性，因而可以将其称为环境基本法的政策立法。[6]

在环境问题已经进入政治视野的中心地带，并催生政府与社会公众关注的焦点的“环境时刻”，环境基本法的制定势在必行。对于环境基本法而言，它不能仅定位于环境保护的法律管制，而是必须发挥解决环境公共问题、实现环境公共利益的政策法的作用和功能。[7]大陆地区环境法制建设，特别是围绕着《环境保护法》修订的讨论，也正在经历着环境保护政治变迁与环境法制建设的“环境时刻”。事实上，伴随着《环境保护法》修订草案的讨论，如何修订《环境保护法》的立法问题已经成为政府和社会各界所关注的一个热门话题。[8]此时，如何顺应生态文明建设的政治目标和整体战略，通过合理地修订《环境保护法》为环境法制建设奠定政策与法律基础，已经成为立法部门、学界和实务部门面临的一个不可回避的问题。

二、管制立法与政策立法：环境基本法的立法模式

由于环境问题主要产生于社会经济发展过程中的环境负外部性，环境管制因而成为政府基于环境保护目的干预社会经济活动的理由，以及解决社会经济活动中产生的环境问题的基本手段。从各个国家和地区的环境立法发展来看，早期具有综合性立法特征的环境综合法往往偏重于环境行政管制法律制度的创设。典型环境管制立法如1967年日本在其公害泛滥时期通过的《公害对策基本法》，该法较为系统地规定了应对水污染、大气污染、固体废物、噪声等的环境管制制度、方法和措施。在20世纪中后期，在大陆和台湾地区，为了应对环境污染问题，也都分别制定和颁布了针对不同环境污染的以环境管制为特色的众多环境污染防治的单项立法。

在考察台湾地区“环境基本法”的立法理念及其社会脉络的基础上，叶俊荣教授对于环境管制立法与环境政策立法进行了区分。他认为，管制性立法是环境立法的原型，包括针对污染所进行的管制或自然保育，其特色是针对不同的管制项目或介质，订定一定的目标，透过不同的手段，以维护或改善环境的品质。[9]台湾地区“环境基本法”在一定程度上规定了一些基础性的环境管制制度，主要包括环境资源规划与总量管制制度[10]，环境与健康风险评估制度[11]，核能计划与管制制度[12]，环境影响评价制度[13]，环境标准制度[14]，许可、查核与稽查制度[15]，环境监测与预警制度[16]，环境污染及破坏者付费制度[17]，环境纠纷处理以及环境紧急应变、损害赔偿、补偿及救济制度。[18]等等。

考察台湾地区“环境基本法”的形成和发展历程，它从过去着重于有人受到损害的“公害”概念，发展到后来将自然资源作为保护对象的“环境保护”观念，并同时将“环境”理解为自然环境与社会环境的总称。如今，保护环境的概念也随着人们与环境相处逻辑的改变而发生变革，其立法重心已经由保护环境转向社会、经济和环境的永续发展。[19]总体上，台湾地区“环境基本法”在法律性质上属于政策性的环境立法，即其立法侧重点不是在于具体的环境管制事项、管制工具和执行手段的法律规定。台湾地区“环境基本法”除了规定了环境基本管制制度之外，还确立了整体性的环境政策目标、导向与原则[20]，永续发展指标[21]，相关职能部门和组织[22]，公民诉讼[23]，环境信息公开[24]，环境司法[25]、基金制度[26]等基础性、总体性的环境政策与法律的思路和方法。相较于以特定的管制事项为其范畴的管制性立法，政策性立法则非锁定于单一的管制领域或管制事项，而是规范整体的环境政策方向、原则与环境基础制度。[27]可以说，“环境基本法”的形成与发展显现了台湾地区政府与社会对于环境议题范畴内政策与法律的社会理解与政治认知，并为环境法治社会的形成奠定了法律基础。台湾地区“环境基本法”的立法经验表明，环境政策性立法主要的功能是形成环境立法的基本框架与走向，而国家或地区基本环境政策的法律化，既有助于促进经济发展与环境保护的平衡，又有利于协调经济发展与环境保护的不同利益诉求之间的复杂关系。

三、从管制立法到政策立法：《环境保护法》的立法模式选择

基于人口、资源与环境的基本国情，大陆地区早在1983年就提出环境保护的基本国策，并将其作为具有全局性、长期性和战略性的立国之策、治国之策。如果说在20世纪80年代初期政府和社会公众对环境保护基本国策的含义缺乏真正了解的话，环境问题全方位、深层次、多样态的呈现，则使我们能够对环境保护基本国策的政策与法律维度的展开有了更加完整、清晰的认识。环境政策法属于环境法体系的基础性、统领性立法。当前，应当立足于构筑生态文明的政治目标和整体战略，利用修改《环境保护法》的契机，制定一部能够高屋建瓴地全局性协调社会、经济发展和环境、资源保护的环境政策法。

1989年《环境保护法》颁布于大陆地区经济体制从计划经济开始向市场经济转变的特定时期。《环境保护法》实际上是政策法与管制法相结合的产物。一方面，它希望昭示环境保护的目的、方针、政策；另一方面，它又试图通过环境影响评价、环境标准、限期治理、排污收费、三同时等管制性法律制度的规定，为环境法的行政法律实施提供法律上的依据。在特定的立法背景下，《环境保护法》依然具有浓厚的计划经济色彩。