王敬波：环境行政诉讼的三个理论问题

环境问题关涉千家万户，环境污染成为社会关注的焦点。行政审判通过解决行政争议，监督环保机关履行保护环境职责，支持合法行政行为，纠正违法行政行为，保护受污染群体的利益，促进环境的改善。通过分析最高人民法院2014年公布的十大环境行政诉讼案件，笔者发现其中至少涉及公众参与、正当程序、信赖保护三个方面的理论问题值得探讨。

一、环境行政行为中的公众参与

公众参与是协商民主的具体表现，在不同的行政行为中，公众参与的范围和方式不同，行政机关可以通过听证、专家咨询、公示等途径征求公众的意见和建议。在行政许可的过程中，行政许可法第四十七条中规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。建设项目的环境影响评价文件审批是环境影响评价法规定的环境领域的一项重要的行政许可，该法第二十二条对建设项目环境影响评价文件的审批部门、审批权限和审批决定时限等问题作了规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条对于建设项目环境影响评价文件审批过程中公众参与的方式进行规定。环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，公开征求意见，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。综合相关法律规定，根据受到建设项目环境影响评价文件的行政许可的影响程度，公众参与的方式不同，其中具有重大利益关系的利害关系人，环境行政部门应当告知其享有听证的权利并应其要求组织听证。对于不属于利害关系人的其他公众，可以通过座谈会、论证会、公众调查等方式提出意见和建议。

对何谓“重大利益关系”，哪些人是行政许可的利害关系人，我国现行法律、法规、规章以及司法解释并无具体规定，需要根据行政行为的具体情况进行判断。在建设项目环境影响评价文件行政审批行为中，与建设项目舭邻的相邻权人的利益应得到保护。在夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案（以下简称夏春官案）和上海市杨浦区正文花园业委会、乾阳佳园业委会诉上海市环保局不服环评报告审批决定案（以下简称杨浦区案）中，原告都因对相邻的建设项目的环境影响评价审批决定不服，从而提起行政诉讼，但是两个诉讼的理由并不相同。在夏春官案中，夏春官等分别作为东台市东台镇景范新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻，以相邻权受到损害为由向法院起诉。法院认为：第二人新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能。在杨浦区案中，上海市杨浦区正文花园业委会、乾阳佳园业委会认为居民小区附近不应建高压变电站项目，被告不考虑建设项目对居民的实际影响而作出审批系违法，但是原告并未以相邻权受到侵害为由主张重大利益关系人的听证权利，而是在诉讼中主张，被告审批过程中不应以专家咨询会替代听证会、论证会、座谈会等公众参与，电力公司在编制环评报告过程中，公众参与不符合法定要求。笔者假设，如果杨浦区案中，原告基于相邻权益受损而向行政机关主张重大利益关系人的听证权利，是否可以得到支持？民法通则第八十三条规定，不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、SWC、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。物权法第九十条规定，不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。从物权法的规定看，已经将民法通则规定的排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，扩展至污染物排放、噪声、光、电磁波辐射等有害物质的影响。正文花园（二期）、乾阳佳园舭邻虹杨变电站站址，如果以受到电磁波等有害物质的影响为由主张相邻权，其依法孚有相邻权是应当得到承认的。

进一步说，并非所有的利益关系都可以成为利害关系人，需要达到重大利益关系的标准。重大利益关系的认定标准，在夏春官案中，法院认为：环保机关所审批的洗浴项目无疑对相邻群众的日常生活产生影响，行政许可直接关系其重大利益，环保机关理应告知其陈述、申辩和听证的权利。法院判断重大利益关系存在的理由是“不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能”，这种不能排除合理怀疑的标准建立在不能证明“无”即推定为“有”的基础上。在杨浦区案中，由于原告并不是以相邻权为依据主张重大利益关系人的听证权，因此法院并没有对于这种重大利益关系进行审查，而是对于公众参与的途径和方式是否符合法律规定进行审查。法院认为，被告在环评文件审批过程中的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息等证据证明，根据规定，环评审批过程中环保部门可以通过咨询专家意见的方式开展公众参与，故被告的公众参与活动与法不悖。对于环评过程中的公众参与问题，环评报告中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明。因此，环评文件编制过程中公众参与活动的开展符合法律、法规的要求。

在环境行政许可中，每个人都是环境利益的承受者,但是否每个人都能够成为环境行政许可的利害关系人，则存在不少争议。在具体个案中，由于许可项目对环境影响的不确定性，利害关系人的确定是摆在环境保护行政主管部门面前的一大难题。[1]无论如何界定重大利益关系，最终都需要一个机关来行使判断权。重大利益关系的认定是否属于行政机关裁量权，法院对于行政机关的决定可以干预到什么程度，这些问题涉及重大利益关系的认定及其司法审查强度。有人认为对于申请人和利害关系人来说，个人利益无小事，不能依据申请人和利害关系人本人的判断，重大利益关系的认定权应属于行政机关。[2]笔者认为不能将重大利益关系的认定权完全赋予行政机关，否则很容易造成实践中行政机关为了不听证，或者少听证，从而限缩重大利益关系考量范围的情形，因此，不能将重大利益关系的认定权归属于行政机关的裁量权范围而排除司法审查。法院应享有对于重大利益关系最终认定的权力，综合考量行政许可法、民法通则、物权法以及其他相关法律、法规的规定确定享有重大利益的利害关系人。由于听证权利是行政许可法赋予利害关系人的程序性权利，在标准上应从宽而非从严，以实现充分保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。

二、行政程序的司法审查

在最高人民法院公布的十大环境行政诉讼案件中，有两个涉及行政程序问题。在卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环保行政许可案中（以下简称卢红案），法院认为：申请人城投公司在环评报告编制过程中所公示的环保审批公示，不能替代《环境影响评价公众参与暂行办法》所要求的环保机关在申请人正式报送环评报告及相关申请材料后对环境影响报告书进行公示和公众调查的程序和义务。区环保局存在明显的程序违法情形，判决撤销了被诉行政行为。在佛山市三英精细材料有限公司诉佛山市顺德区人民政府环保行政处罚案中（以下简称佛山市案），虽然监测站两次臭气监测频次间隔不足2小时，存在程序瑕疵，但法院认为该瑕疵不足以推翻监测报告结论的正确性。两个案件对比，可以发现法院针对行政程序的审查强度不同。在卢红案中，公众参与的途径和程序在法律中有明确规定，申请人在申请过程中进行的征询意见的程序不能代替行政机关许可程序中征询公众意见的程序。在佛山市案中，法院虽然认为存在程序瑕疵，但是基于对专业性判断的尊重，还是认可了专业鉴定机构的鉴定报告的效力。

违反行政程序的程度不同，可能产生不同的法律效果。一般认为，只有重大瑕疵的程序违反才导致行政行为无效，中度瑕疵的程序违反才可能导致行政行为被撤销，轻度瑕疵的程序违反可以进行补救治愈或者因其不影响行政行为效力而被忽视。[3]对于哪些构成明显违反法定程序，哪些构成程序瑕疵，并无成文法的明确标准，法院在裁判中会综合考量行政程序的价值、行政程序对于实体权利的影响、行政程序对于行政行为效力的影响等因素确定。笔者认为，行政程序在法律体系中的设置目的及其属性也可以作为一个考量因素。第一，行政程序还是其他程序的判断是第一层次，显然卢红案中，申请人的程序和行政机关的程序系属不同性质的程序，不能互相替代，行政机关明显违反《环境影响评价公众参与暂行办法》和《浙江省建设项目环境保护管理办法》对于行政机关的许可程序的规定，该程序的违反直接侵害公众参与权，对于行政行为的成立具有重要影响。第二，在属于行政程序的定性之后，需要进一步判断行政程序的目的是什么，不同设置目的的行政程序不能互相代替。例如行政许可中为利害关系人举行的听证程序系为特定利害关系人的利益保障而设置的，不能与一般的公众参与程序混同。再如，专家咨询也不应和一般公众的意见征询混同。第三，需要进一步考察该程序是行政性的还是专业性的。在佛山市案中，专业监测机构的监测频次属于专业技术标准，在行政程序中位阶较低，虽然存在监测频次问题，但是该程序瑕疵对于监测结论不产生实质影响，不改变监测报告的结论，属于轻微程序瑕疵。

三、信赖保护原则的应用

信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。目前关于信赖保护原则的规定主要在行政许可法第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案中，苏耀华经营养殖场的行为发生在《通告》作出之前，已经依法领取了税务登记证、排放污染物许可证和个体工商户营业执照，其合法经营行为应当受到法律保护。根据行政许可法第八条的规定，虽然博罗县人民政府有权根据环境保护这一公共利益的需要划定畜禽禁养区，但亦应当对因此遭受损失的苏耀华依法给予补偿。行政许可法规定信赖保护原则，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益，对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法养殖户应依法给予补偿。县人民政府发布《通告》要求养殖场自行搬迁或清理，未涉及对苏耀华的任何补偿事宜，显然不妥。苏耀华可依照最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第14条的规定，另行提出有关行政补偿的申请。

虽然目前关于信赖保护原则只在行政许可法中有明确规定，但是该原则应成为行政机关的基本行为准则，普遍应用于行政行为中。十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，将诚信作为法治政府的基本标准之一。在海丽国际高尔夫球场有限公司诉国家海洋局环保行政处罚案中，海丰县政府与海丽公司签订了合同，允许其使用涉案海域，但依照海域使用管理法等有关规定，该公司仍需依法向项目所在地县以上海洋行政主管部门提出申请，并按照《广东省海域使用管理规定》第十一条规定的批准权限逐级上报，由批准机关的同级海洋行政主管部门发放海域使用证。由于没有办理海域使用权证，海丽公司被处罚。海丰县政府和海丽公司前身的合同由于违反海域使用管理法而应被认定为无效合同，对此海丰县政府是否需要承担责任？其前提是海丽公司没有办理海域使用证的原因是什么。由于我国法律中尚无关于行政合同的规定，参考合同法第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。较之于公司，作为涉事海域的地方政府，理应对于海域性质及其相关海域管理的法律、法规更加熟悉。如果在合同中没有明确海域的属性以及需要办理海域使用证，海丽公司基于对海丰县政府的信任而没有办理海域使用证，海丽公司因此遭受行政处罚，则海丰县政府难辞其咎。

【注释】

本文是国家社科基金重大项目国家治理体系现代化与法治政府建设的阶段性成果。项目编号：14ZDA018。

[1]许传玺、成协中：“公共听证的理想与现实――以北京市的制度实践为例”，载《政法论坛》2012年第3期。

[2]乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社2003年9月第1版，第156页。

[3]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第250-258页