张震：通过环境公共事件推进环境法治建设

  20世纪60时代，环境问题被列为世界第三大问题，自此，全世界范围内掀起了保护环境、主张公民环境权的环境法治浪潮。我国近三十年来经济社会高速发展，但由于环境保护没有及时跟上，因此环境问题近年凸显。面对日益严重的环境问题，我国政府近年来日益重视环境保护及治理。

一、从环境事件到环境法治

与环境问题的日益严重相伴随的就是近年来重大环境公共事件的高发。比较典型的有2007年厦门px项目事件、2008年北京奥运时间朝阳区垃圾焚烧厂事件、2009年湖南浏阳镉污染事件、2010广东紫金矿业尾矿库溃坝事件、2011年“自然之友”诉云南陆良化工实业有限公司案件、2012年浙江镇海PX项目事件、2013广东鹤山核燃料加工项目事件以及2014年广东茂名市PX项目事件等等。

环境公共事件的高发，一方面说明了民众环境意识的增强，另一方面说明了环境法治建设的缺陷。具体表现在，民众深受环境污染之害，环境制度建设相对滞后，环境权利诉求得不到法律足够支持。概言之，环境问题无法通过法律路径得到合理有效解决。

自党的十八大以来，国家加大了环境保护的力度，同时也指明了应从制度层面保护环境的方向，换句话说，环境保护应该实现法治化。因此，应以典型环境公共事件为契机，针对性推进环境法治建设。环境事件的应对需要制度化模式，针对环境个案，制度化解决方案，成本最低，效率最高，同时制度化的方式可以有效避免或减少环境公共事件的发生。

二、环境法治建设的发展历程

1.国家和政府日益重视

建国以来，中央政府层面对环境保护的重视，始于1972年6月首次派团出席的联合国人类环境会议。通过此次会议，中国认识到环境保护在世界上的发展趋势以及我国环境保护的重要性。1982年宪法明确将环境保护作为一项基本国策确定下来。党的十六大报告首次提出生态文明的概念。十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设一样的高度。十八届三中全会公报提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。国务院总理李克强在2014年的政府工作报告中指出，我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。十八届四中全会进一步强调用严格的法律制度保护生态环境。

伴随着对环境保护的日益重视，我国政府逐渐肯定环境权的概念。《国家人权行动计划2009-2010年》中提出环境权利和环境权益的概念，《国家人权行动计划2012-2015年》中再次提出环境权利，并将其作为一项具体权利肯定下来。2014年修改后的环保法第53条明确规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”在我国宪法上，尽管没有明确规定环境权，但是结合第9条和第26条以及第33条等条款，可以为环境权提供间接保护。

2.环境立法成绩斐然

截至目前，我国制定了近20部环境和资源法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项，司法解释多件；缔结或参加了《联合国气候变化框架公约》等30多项国际环境与资源保护条约，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。特别值得一提的是，作为中国环境保护领域的基础性、综合性法律，新修订的《环境保护法》规定了生态环境保护的基本原则、基本制度，并在完善监管制度、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面实现了诸多突破，为进一步保护和改善环境、推进生态文明建设提供了有力的法制保障。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备，基本做到了环境保护有法可依、有章可循，实现了五位一体的法制化。

3.环境执法、环境司法稳步推进

2008年国务院机构改革成立了环保部，凸显了对环境保护及环境执法工作的重视。并随后组建了华北、东北、华东、华南、西南、西北六个区域环境保护督查中心。同时环保联合执法成为大势所趋，并在全国各地逐步推广。从而初步形成了较为完善的环境执法体制。

我国环境司法体制逐步建立。自2007年11月中国第一个环境法庭――贵阳市中级人民法院环境法庭诞生以来，至今全国已有百余个环境法庭相继出现，中国首个环境法院也在孕育之中。

三、环境法治建设的制度措施

1.增强环境考评

就环境保护而言，在立法、行政、司法等国家机关中，直接履行环境保护职责，直接与民众接触的主要还是行政机关。在每一起重大环境污染事件背后，往往都能发现政府部门及其工作人员滥用职权和不作为的问题。比如2009年湖南浏阳镉污染事件中，民众对停止发放临时生活补助的决定不满，多次到镇政府集体上访，要求政府统一安排体检和发放临时生活补助。再如，2012年11至12月，京沈线高铁北京段的建设项目所在地的居民，由于项目的噪音污染、电磁辐射、环评造假等问题，引发群体性事件。因此，应该在对中央和地方政府的考评当中，增加环境考评的内容，执行环境考评不通过一票否决制度。2014年《环境保护法》修改加强了地方政府对环境质量的责任，增加规定了环保目标责任制和考核评价制度。国务院和地方政府将把环保目标完成情况作为对下级地方政府和同级环保主管部门及其负责人的考核内容。

2.突出环境司法

环境保护由于其复杂性，环境取证的难度很大，环境受害者往往是相对弱势的群体，再加上环境侵权往往与政府的监管不力甚至环境行政不作为有关系，所以公正的司法对于环境权的保护显得尤为必要。同时，环境保护国家的依赖程度相当大，往往伴随着环境行政的不作为或环境取证的艰难，因此，环境保护对司法积极主义是存在客观价值要求的。但是，在环境保护中，所采取的司法理念应当是一定程度的司法积极主义，过度强调司法积极主义，会导致国家权力之间的宪政设置的失衡，也会存在司法专横主义的危险。毕竟司法权的功能是有限的，对于环境保护，理想的状态是国家权力的有效分工与配合，而且司法权本身也需要一定的限制和界限。在2011年“自然之友”诉云南陆良化工实业有限公司案件中，云南省曲靖市中级人民法院受理了原告的环境公益诉讼，在法庭组织下进入调解程序，最终被告愿意承担环境侵权的全部法律责任，包括停止侵害、消除危险和环境修复的法律责任与经济责任，同时愿意接受包括原告在内的公众监督及第三方审核。

3.保障公众参与

环境保护涉及每个民众的切身利益，因此应该充分保障公众参与。环境知情的权利是公民对环境事务进行全面参与介入的前提条件，是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利。保障公民环境知情权是法治政府与责任政府的必然要求，同时也是维护公民环境权益、推动环境民主化进程的重要举措。近年来，一些可能污染环境的工业项目诸如2007年厦门PX项目事件、2012年浙江镇海PX项目事件等由于没有及时公开信息，公众无从参与决策，导致矛盾激化，甚至引发群体性事件。2014年的《环境保护法》修订专门设立了信息公开和公众参与一章，体现了环境保护的民主性。

四、环境法治建设的域外经验

1.倡导生态文明

西方国家普遍以生态文明作为环境保护的理念基础。所谓生态文明，是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为载体的人与人和谐相处，而取得的物质领域、精神领域和其他方面有益成果的总和。具体来讲，其一、生态文明要求人类从思想上正确认识人与自然共生共融的关系，摈弃“人类利益中心”、“人类利益至上”的传统思维模式和立场，而以“人类和生态共同利益”为中心，人类应当尊重自然，人类只是自然的一部分，与其他物种共同维持着地球的生态平衡；其二、生态文明要求人类从行为上遵循自然的客观规律，尊重和保护自然；地球上的环境资源是属于当代人和后代人共同享有的共有财产，当代人不能自私地享受和用完属于当代人和后代人共有的资源。

2.协调环境保护与经济发展

从德国、日本等国家的经验上看，只要协调好两者的关系，经济发展和环境保护并行不悖，而且是相得益彰。现代社会的经济发展不能追求短期效应，必须走可持续发展的道路，而环境保护，并不是要阻碍经济发展，而是要实现经济的可持续发展。因此，可持续发展是处理环境保护与经济发展关系的核心理念。在可持续发展的理念下，具体协调环境保护与经济发展的关系，可从三个方面去考虑。其一，一定程度的容忍。所谓一定程度的容忍，是指在对环境是否造成危害还没有确定的情况下，为了经济发展，解决生存及就业等基本问题，可以做出有利于经济发展的判断。一定程度的容忍对于后发国家处理经济发展和环境保护的矛盾是具有实际意义的。当然容忍仅仅是一定程度，如果为了经济发展，对环境构成了明显的、重大的、可以预见的危害，则是不被允许的。其二，不能对环境产生根本上的破坏。这是底线，也是原则。环境资源往往是属于不可再生和无法复制的，一旦对环境造成根本上的破坏，其损失是无法弥补的，经济发展反而导致人类生活的不安全，经济发展的意义也就不存在了。其三，以最终保护为目的。现代社会的经济发展，不能仅仅考虑表面的、数字化的经济指数的增加，还要注重经济发展的质量，必须是可持续发展，而可持续发展，不是涸泽而渔式的破坏环境，而是经济、社会和环境的协调发展，所以最终目的是要保护和改善环境，这才是经济发展真正的最终目的。

3.保护环境权利

1966年，联合国大会第一次辩论人类环境问题，于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该《宣言》第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”自此以后，世界各国经历了从国际文件到国内法规定保护环境权的过程。据统计，目前接近50个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有接近70个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。宪法调整国家与公民的基本关系，因此宪法上的环境权可对国家产生直接的权利主张，国家对公民环境权负有保护义务。

4.注重环境教育

环境教育是提高全民环境意识、解决和处理环境问题的基础性法律手段。最早提出的环境教育的概念适于1970年美国的《环境教育法》。近些年来，世界各国纷纷重视环境教育。美国前总统布什于1989年11月16日签署《1990年国家环境教育法案》。欧洲各国在开展环境教育的过程中，不只是教育部门和环境部门单枪匹马的奋战，而是体现了不同的领域、不同部门对环境教育的广泛参与和广泛合作。亚洲各国为了保障环境教育的实施，纷纷在国家法律和政策上，对环境教育作出明确规定。比如菲律宾的《总统法》、马来西亚的《国家环境质量法》等。建议我国在全民当中推行环境教育，增强公民环保意识，重新认识人与自然的关系，让公民意识到环境权不仅仅是一项权利，同时也是一项义务，环境保护不仅仅国家有责，公民也有义务。

当然，借鉴他国经验需要做到，一则，要有一定的前瞻性，二则，要与我国的经济社会发展水平相适应，要合理分析域外经验中最适合我国实情的内容并加以有效利用。

环境公共事件的高发，一方面显示了我国在环境治理中存在一定的不足，另一方面提供了推动环境法治建设的契机。合理借鉴域外经验，进一步加强环境法治制度建设，最终实现环境治理的现代化，既促进经济发展，又确保生态良好。