白晓慧 杨朝霞：全球化背景下中国的资源和环境保护

【摘要】经济的全球化使得环境问题也逐渐成为了国际性的问题。为了实现本国贸易和环境保护的双赢，很多国家纷纷采取各种措施来维护本国利益，甚至利用本国在经济全球化中的优势地位影响和迫使他国改变环境资源政策。以美日欧诉中国限制稀土出口案为范例，可以有助于看清我国在全球化背景下资源和环境保护所面临的挑战和机遇，并促成我国提出科学有效的应对措施。

【关键词】经济全球化；资源和环境保护；稀土案

一、话题的引出：美日欧就中国限制稀土出口向WTO起诉

稀土是高精尖产业必不可少的原料，被誉为“工业黄金”。从高性能钢材到永久性磁铁，从卫星导航到新能源汽车，到处都能看到稀土的身影。长期以来，中国以不到世界40％的稀土储量，供应着全球90％以上的稀土份额。由于不合理的盲目开采，给国内地表水造成了巨大污染，致使环境受到严重破坏。与此同时，低廉的出口价格，不仅没有为我国赢得稀土矿的定价优势，由此刺激的大量出口反而使得我国的稀土储量骤然下降（从70%降到了36%）――相关专家预测若继续按当前的开采速度进行下去，估计再过20年就会枯竭。为整顿无序的稀土开采市场，加强对稀土资源的保护，我国于1998年开始实施稀土产品出口配额许可证制度，并将稀土原料列入加工贸易禁止类商品目录。[1]2006年开始停发新的稀土矿开采许可证，并逐步减少出口配额。从2008年开始，中国对稀土实行严格的出口配额管理。2010年9月初，中国国务院正式发布《关于促进企业兼并重组的意见》，首次把稀土列为重点行业兼并重组的名单，并减少稀土出口。2011年1月24日，国家环境保护部出台了《稀土工业污染物排放标准》，此举可能淘汰我国9成的稀土冶炼企业，并大大提高稀土行业的集中度。

然而，我国为保护稀土和环境的合理措施却遭到了许多发达国家的强烈反对。 2012年3月13日，美国牵头，联合日本和欧盟向WTO就中国的稀土政策提起诉讼，要求中国取消对稀土出口供应的控制。面对当今全球三大经济体的联手发难，中国稀土陷入了新一轮的博弈大战，且来势汹汹。[2]

在此次诉讼中，美日欧三方声称，中国对稀土的出口限制措施违反了WTO自由贸易的规则，极大扭曲了市场，是通过牺牲别国企业和消费者的利益来保护中国的国内产业。我方则根据世贸规则关于“为实现保护资源和环境等合理的政策目标，成员国可以采取一些必要的限制性措施，包括出口限制”等相关条款的规定回应称，稀土是一种稀有的不可再生资源，大量开发稀土已对国内环境造成严重影响，为保护环境和资源，实现可持续发展，我国政府有权对稀土资源加强管制，且此种管制措施不仅仅限于出口环节，在开采、生产等各个环节均可实施。

二、挑战与机遇：全球化背景下我国资源和环境保护所面临的处境

美日欧诉中国限制稀土出口案在国内引起不小的波澜，这不仅从表面上表明了西方国家对中国限制稀土出口政策的不满，而且在实质上也反映了国家间激烈的利益较量和博弈，尤其是体现了发达国家从本国利益出发，对发展中国家政策进行干预和控制的霸权主义。我国作为最大的发展中国家，经济全球化一方面能有效促进国内经济的增长，但另一方面也给我国资源和环境的保护带来了前所未有的困难和挫折。

（一）面临的挑战

1.经济全球化导致我国资源的过度开发和消耗

经济全球化有利于实现资源在全球范围内得到优化配置。然而，另一方面，在经济全球化中，由于经济基础和工业化发展水平的不平衡，发展中国家为了增加出口促进经济增长，往往以低价将本国的资源出口，而发达国家往往借助发展中国家这种发展经济、扩大对外贸易的心态以极低的价格从发展中国家源源不断地进口本国经济发展所需的巨量资源，这在实质上使得发展中国家成为了发达国家经济发展的资源供应地。发达国家对发展中国家的这种变相“资源掠夺”，使得广大发展中国家不仅没有在经济全球化中获得应有的利益，反而造成本国资源的过度开发和消耗，引起了严重的环境问题。[3]事实上，我国作为最大的发展中国家，资源密集型产品也是我国出口的主要产品。这种低价出口引来的巨大需求量，使得我国的很多资源岌岌可危，比如上述稀土资源的过度开采导致其储量骤降，再如木材的大量出口导致我国北方森林资源的锐减等等。

2.经济全球化使我国的资源和环境保护遭受外力干涉

经济全球化下，所有的贸易活动均需按照既定的标准和规则进行。但是这样的标准和规则往往被发达的资本主义国家所操纵。他们甚至利用本国在全球化中的优势地位，频频施压迫使他国改变环境政策。正如前文案件所述，稀土资源的大量出口、超负荷供应使我国出现了稀土资源枯竭的预兆并且产生了大量的环境问题。为改变这一现状，实现对我国资源和环境的保护，我国政府采取了对稀土资源的各项管制政策。这样的举措适应我国国内资源、环境保护的需要，是贯彻“可持续发展原则”的体现，同时也符合世贸规则关于“为实现保护资源和环境等合理的政策目标，成员国可以采取一些必要的限制性措施”的规定。但是这样的行动只因不能满足广大发达国家对大量廉价稀土资源的需求欲望而被指责、抨击甚至控告。发达国家以“贸易自由”为旗号对我国国内资源和环境保护进行的干预显然是我国在全球化背景下不得不应对的挑战。

3.经济全球化使我国接收的外来污染日益增多

我国作为最大的发展中国家，拥有丰富的资源和广阔的消费市场。自改革开放以来，就有大量的国外企业纷纷来中国投资设厂。随着经济全球化的深入，外来企业为我国提供了先进的管理理念和技术，有效地促进了我国的经济增长，但与此同时给我国造成的环境污染问题也不容小觑。尤其是美、日等发达国家借助我国对经济发展的需求，乘机向我国转移“污染密集型”企业或者“夕阳产业”，甚至以“技术转让”的形式将本国淘汰或禁止的工艺输入我国。

4.经济全球化下的环境保护贸易壁垒阻碍了我国的出口贸易

我国外贸出口的主要国家和地区为美国、日本、欧盟、韩国、中国香港等。这些国家或地区的经济发达，公众环保意识强，环保法律健全。由于这些国家常常实施严格的环境政策和措施，我国对这些国家和地区产品的出口遭受到越来越多、越来越严厉的绿色壁垒。尤其是在纺织品、机电产品的出口等方面。这就要求我国在全球化背景下必须制定更加严格的环保政策以适应对外贸易的发展。[4]

（二）面临的机遇

尽管在全球化背景下，我国的资源和环境保护面临着上述诸多挑战，但全球化也为我国资源和环境的保护带来一些有益的影响。比如，经济全球化利于引进国外先进的生产技术，提高资源的利用率，从而减少资源的耗损；也利于借鉴国外的环保措施，如实施环保标志和严格的行业准入机制。再如，经济全球化还利于石油、天然气等清洁能源的进口，从而改变我国以煤炭为主的单一能源消耗结构，降低煤炭开采和消耗对自然环境造成的压力。另外，经济全球化也将促使我国完善相关资源、环境方面的立法，以迎接新的挑战。

三、对策与建议：运用国际和国内两种战略，制定能够适用和应对全球化，更好地实现资源和环境保护的措施

（一）从应对国际冲突的角度

1.积极参加国际贸易与环境新规则的制定

此前西方国家对中国提起的贸易诉讼大多基于贸易保护，以实现“限制中国出口”的目的。如今的西方国家在稀土诉讼案件中，却一反常态，极力主张贸易自由，要求中国大量出口。实际上，在全球化背景下，西方发达资本主义国家为牵制他国，最大限度的实现本国利益，他们总能为自己不合理的行为找到冠冕堂皇的理由。面对同样的世贸规则，同样的出口事实，哪怕本应成为一对矛盾的“贸易保护”和“贸易自由”，也可以并行不悖地成为西方国家维护本国利益的华丽借口。究其原因，世贸规则本身就是在美欧的主导下制定的，美欧等西方资本主义国家掌握着“话语权”。他们具有玩弄规则的娴熟技巧，即使是本身公正的原则，也可以被他们成功扭曲。以中国为代表的广大发展中国家在借助“世贸规则”维权时，往往会被扣上“违规”的帽子。因此，要想在全球化的背景下更好的实现本国资源、环境的保护，就必须努力成为“游戏规则”的制定者。要想实现这一目的，最根本的途径在于大力发展市场经济，增强我国的综合国力。最直接的途径则是积极应对和参加多边贸易体制中的环境与贸易谈判，跟踪世界环境保护和贸易自由化及其相关措施的发展，在积攒经验的同时尽力争取公平合理的谈判地位。

2.合理利用WTO给予发展中国家的特殊权利并加强与其他发展中国家的合作

世贸组织为促进广大发展中国家的发展，在大多数情况下均给予了发展中国家优惠待遇。比如，允许发展中国家用较长的时间履行义务；允许发展中国家在履行义务时有较大的灵活性等。我国作为一个发展中国家，在应对国际贸易与资源、环境保护的冲突时，可以充分利用这一点。此外，也应与其他发展中国家加强合作，求同存异，寻找共同的利益和立场，形成统一的目标和策略，争取缩小与发达国家地位上的悬殊性，实现平等谈判。

3.深入研究WTO有关资源、环境保护的贸易争端案例，培养专业性人才

我国为实现资源、环境保护在国际贸易中援引世贸规则频频遭遇不测，重要的原因还在于我们并没有真正了解世贸规则的运行规律。而WTO的案例一般具有判例法的性质，因此研究相关贸易争端案例，有利于我国与他国环境保护贸易争端的解决。此外，缺乏有实力的懂规则的谈判性人才，也是我国失利的一大原因，因而重视对专业性人才的培养也刻不容缓。

（二）从保护国内资源、环境的角度

1.建立、健全国内资源、环境保护的法规和标准

在全球化背景下，中国资源和环境保护的标准应该逐步与国际环境标准接轨，包括产品质量标准、环境管理标准、环境质量标准等等。但是，我国当前的标准均低于国际标准，因此应在之后的经济发展中，结合我国的国情适当调整和提高，在制定新的环境标准时也应参考国外和国际的相关规定。并且应将制定后的新标准通过相应的渠道向国内外公开，以实现按照该标准生产的产品在国内外流通畅通无阻。其次，应逐步健全相关资源开采的法规和制度，实现合理有序的开采。另外，外国“夕阳产业”在我国的大量存在以及“洋垃圾”对我国环境造成的严重威胁，也证实了我国法律在此方面的空白和漏洞，我国应着手建立、完善相关的立法工作，如针对外商投资制定切实可行的审批、监督、惩罚机制等，从而抑制国外“污染密集型企业”向我国转移和发展。最后，就我国当前的环境资源现状来说，应尽早制定《气候变化应对法》，适时修订《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》等法律；借鉴《稀土工业污染物排放标准》的经验，及时制定和修订相关环境标准。

2.改革资源税，建立绿色税收制度[5]

与国外相比，我国当期的环境税收措施仍然十分滞后，尚不能对环境污染、资源浪费起到应有的抑制作用。因此，笔者建议扩大资源税的征收对象和适用范围。比如，可将资源税的征税对象扩展到包括外贸企业在内的所有企业，资源税的征收范围也可扩展到工农业生产中直接抽取的地表水和地下水的企业行为等等。通过税收的杠杆作用来调节生产、生活中对资源的利用率，从而智慧地实现对环境和资源的保护。

3.调整产业结构，大力发展环保产业

高耗能高污染产业在我国的经济发展中仍占有重要比重，这些产业的发展不仅给资源带来了巨大的压力，也给环境造成了很大的污染。伴随资源、环境成本的提高，这类企业的产品更新和产业升级的愿望也比较强烈，因此，一方面要抓住这个机遇，推动这些企业引进高新技术从而降低对资源的消耗，另一方面也应通过国家的政策引导，采取财税优惠政策加强对这些产业的整合、改造，并鼓励其中的一些企业向高新技术产业和环保产业转移。最后，要大力发展环保产业等新型产业，逐步降低两高产业在我国经济结构中的比重。

四、结语

美日欧诉中国限制稀土出口案是全球化背景下，我国面临经济发展和环境保护的双重国际压力，以及遭受国际非法干涉的典型案例。认真研究美日欧诉中国限制稀土出口案，可以帮助我们看清我国在全球化背景下保护资源和环境所面临的巨大挑战和潜在机遇，有利于推进我国及时制定和完善有关政策措施和法律制度，形成适合我国国情的长效应对机制。

白晓慧，北京林业大学法学系本科生；杨朝霞，男，汉族，湖南湘潭湘乡人，环境法学博士，副教授，北京林业大学人文社会科学学院，生态法研究中心副主任。

【注释】

[1]孔锐,王文杰,雷涯邻.由中国稀土贸易现状而引发的战略思考[J].资源・产业,2002(6):71-72.

KONG Rui, WANG Wen-jie, LEI Ya-lin.Strategic thinking caused by the Chinese rare earth trade situation[J].Resource Strategy,2006(6):71-72.(in chinese).

[2]美日欧将投诉中国限制稀土出口.( 2012-03-16) [ 2012-05-02 ]http://www.lingdoo.com/viewnewsdetail.php?newsid=63366.

[3]王曦.国际环境法[M].第二版.北京:法律出版社,2005:356-357.

WANG xi. International Environment Law[M].2nd ed. Beijing: Law press,2005.

[4]吴玲兰.贸易自由化与环境保护的冲突与协调问题研究[D].湖南:中南大学法学系,2010:29-30.

[5]胡佳.论国际贸易与环境保护的协调――兼论对我国环境保护的启示[D].哈尔滨:东北林业大学法学系,2004:35-36.