胡中华：我国环境公益诉讼制度的限度

【摘要】环境公益诉讼制度作为一种重要的以保护环境为目的的法律制度，其顺畅地运行有赖于司法资源的投入。司法权能、法官数量与能力、诉讼费用与原告能力等制度因子的有限性充分说明了我国司法资源的整体有限性。有限的司法资源拘束、制约了环境公益诉讼制度的有效运行，形塑其适用的限度。我们应该充分发挥已有制度的功能，节约社会成本，保证环境公益诉讼制度在一定的限度内顺畅地运行。

【关键词】环境公益诉讼制度；限度；司法资源

诉讼制度作为一种正式的制度，深深受制于司法资源的有限性与诉讼参与的复杂性及偏见。在解决大型的复杂的社会纠纷时，诉讼参与者的数量与所要解决的社会纠纷的复杂性带来的制度运行阻力会抵消诉讼制度的优势。因此，我们在呼唤建立我国环境公益诉讼制度时，必须要关注限制环境公益诉讼制度功能发挥的因素，注意环境公益诉讼制度的限度，注重环境公益诉讼制度运行过程中的各种变量因素，避免制定一个“看上去很美”的制度，节约制度建构与运行的成本。

一、环境公益诉讼制度的内在需求

环境公益诉讼的最终目的是保护环境，避免环境遭受人类各种活动的破坏与影响，保证当代人与后代人都能够在一个健康适宜的环境中生存、发展。为了实现这一宏伟的目的，人们在设置环境公益诉讼制度之时，就对其确定了具体的目标：采取各种措施阻止以企业为代表的主体排放污染物和破坏环境的行为；采取各种措施推动政府治理环境。环境公益诉讼制度的适用对象―――不论是企业排污行为，还是环境监管部门的监管行为―――都最终必须落脚于企业行为，法官必须对企业行为所牵涉的各种利益进行比较、权衡。鉴于环境公益诉讼制度的自身特性，其对司法资源有着特殊的内在的需求。

（一）法院必须具有受理环境公益诉讼案件的权能

环境的自然特性决定了环境一旦遭受毁损、污染或者破坏，其往往难以恢复或修复。保护环境公益的最佳途径就是防患于未然，在环境损害尚未发生前就应该采取相关措施予以防治、制止。现代社会中，最有能力对企业污染、破坏环境行为进行预防与制止的机构就是国家环境监管行政机构。但环境监管行政部门却可能懈怠、忽视自身的环境监管职责。因此，为了实现保护环境公益的目的，环境公益诉讼制度不仅应该允许法院受理非利益相关者对排污企业提起诉讼，还应该允许其对行政机构可能影响环境的行政行为提起诉讼，包括具体行政行为（如许可、批准企业开发项目、排放污染的行为）和抽象行政行为（如制定环境规划、环境排污标准等）。如此一来，环境公益诉讼制度内在地要求法院超越传统司法权能去受理这种新型的案件。这势必需要大大地扩展法院的司法权能。如果没有先行拓宽法院的司法权能，法院受理环境公益诉讼案件就缺乏必要的宪政基石与法律依据。这会破坏一国的法治。

依照我国《民事诉讼法》第108条和《行政诉讼法》第1条的规定，原告只能是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”或者“认为行政机关”侵犯其“人身权、财产权”的“公民、法人和其他组织”。也就是说，法院只能够受理依法具有起诉资格的原告提起的诉讼案件，法院的司法权能范围只能是审理“与本案有直接利害关系”的原告提起的民事诉讼案件与受到“具体行政行为”不利影响的原告提起行政诉讼案件。法律对原告资格的限制就是对法院司法权能的限制。显然，根据我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定，法院能够受理的案件仅限于私益遭受损害、侵害的案件―――私益诉讼案件。如果我国法院要受理环境公益诉讼案件，则大大地扩张了法律所规定的法院受理案件的范围，这种受案范围的扩展实际上意味着法院司法权能的扩张。正是我国法律对法院的司法权能有严格限制的原因，我国环境公益诉讼案件才难以被法院所受理与审判。

因此，为了适应环境公益诉讼的需要，我国法院司法权必须得到扩展，使得法院可以审理以下两类案件：一是非利害关系人提起的环境公益诉讼；二是对行政机关抽象环境行政行为的司法审查。我国法院只有具备相应的司法权能，能够审理这两类新型的案件，环境公益诉讼才能够有序地进行。然而根据人民主权原则和国家机构权力制衡原则，法院司法权能的扩张需要得到立法者以法律的形式予以专门的授权。法院不得为了能够受理环境公益诉讼案件，自行其事，自我授权以扩展司法权。如果法院以维护环境公益的名义自行扩展司法权，将会对法治造成严重的破坏，社会将付出沉重的代价。

（二）原告必须具备起诉的动力与有效表达环境公共利益的能力

环境公益意味着该种利益有众多的人非排他地共同享受、利用。“公益总是最少人看护”，众多的人享受环境公益也意味着当环境公益需要有人看管时，总是有大量的人愿意“搭便车”。因此，以诉讼的形式保护环境公共利益，就需要有原告愿意克服“搭便车”的冲动，有极大的动力去提起环境公益诉讼。我国一些地方环境保护法庭出现了无人提起诉讼的窘境说明了其实并非每一个社会成员都愿意牺牲自己的利益去充当原告以维护环境公益。如果社会不能够很好地激发与维持民众保护环境的热情，就可能出现无人愿意提起环境公益诉讼的局面。

诉讼是一场竞赛。面对组织良好的被告，原告必须具备有效表达环境公共利益的能力。通过对环境公益的有效表达，充分展现被告行为对环境的危害、对生物多样性的破坏以及对社区整体利益、人类后代人的利益威胁。这样，原告才能赢得社会舆论、其他社会主体与法官的支持。环境公益诉讼过程更为强调了法律技术与技巧的运用，对原被告的诉讼利益表达能力提出了更高的要求。如果原告不能够按照法律规定的方式以及以法官能够接受的法律语言形式去表达环境公共利益正在或者将要遭受侵害，法官将不会理会原告的诉求。法律语言是非常复杂的，要获得运用法律语言以表达诉讼利益诉求的能力绝非一日之功。

（三）法官必须能够准确地判断各种利益的优先次序

针对影响环境行为提起的环境公益诉讼，牵涉到诸多的利益纠葛，这些不同利益相互纠缠，相互影响。从实质上讲，环境公益诉讼就是要对这些相互联系的利益进行先后次序的安排，比较不同利益间的优先性。这给法官提出了一个几乎不可能完成的任务。以对企业排污行为提出禁令请求的环境公益诉讼为例，企业排污行为牵涉的相关利益有：工厂主的经营利益、雇员的工资与就业利益、政府的税收、为企业及雇员提供服务的其他企业利益、受害人利益、环境本身的利益。况且“环境污染的普遍性与严重性”{1}17，使得既使关闭某一企业以禁止其排放污染物，也不能确保环境污染的好转。在这种错综复杂的利益纠葛中，要想厘清其中利益的优先次序，法官可能无能为力。正因为如此，在新区流动人口诉大西洋水泥厂案中，法官不得不承认，“到目前为止，有效地控制空气污染仍然是一个既使依靠政府投入所有的公共和财政资源也无法彻底解决的社会问题。……法院作为一个私人间诉讼的副产品，不应该自己单独去做这件事。司法的构建既没有考虑到其自身裁判事项范围上的局限性，也没有做好制定与施行消除空气污染的有效措施的准备。这已经超出了一个私人诉讼领域的范畴，而直接是政府的责任，所以不应当被作为几个财产权人和一个水泥厂―――在哈得孙河流域开设的许多工厂中的一个―――之间的偶然的争端来让法院去解决”{1}17。

大量的环境公益诉讼案件，恰好类似新区流动人口诉大西洋水泥厂案，我们不得不要求法官做出一个清晰的利益序位。因为不对环境公益诉讼所牵涉的全部利益进行一定的排序，法官就不能够决定是否同意原告的诉求或者被告的抗辩。不过这一要求对于法官而言，难度太大，不易实现。

（四）合理的环境证明责任制度

“司法裁判的能力不仅受到法官的权能和实际能力的限制，而且取决于诉讼的进程，因为诉讼的进程可以限制甚至扭曲法官们所能看到的和决定的事情”{1}194。诉讼过程可以说是一场知识竞赛。原告与被告双方各自独立的按照证据规则要求展示自己所收集来的，有利于支持自身诉讼请求的证据，法官公开且超然独立地听取双方对证据所作的说明，使自身少受不公正信息的影响。除了法律有明确的规定，原告与被告双方在法律上被假定具有平等的收集证据的能力，以此“创造出一种非常规范的公正性，使得所有的诉讼当事人都能够在法庭这一处于严格控制之下的环境中平等地对判决产生影响”{1}39。

在现实之中，所有人都明白，“人类社会永远存在着等级制度，人与人永远存在着权力和服从关系”[2]328，“人们在社会的地位是不一样的”{2}328。这意味着在人类社会中，社会成员之间实际上并不平等。不同的人能够利用的社会资源其实是完全不同的，当然，他们也就形成了完全不同的应对各种社会挑战的能力。在环境公益诉讼中，原告与被告之间利用社会资源、司法资源的能力同样也是互不相同的。他们之间具有相同的证据收集能力的假设根本就不是社会事实，这一假设永远也不会实现。环境公益诉讼过程中，证明因果关系的成立是最为关键的问题，即证明被告的行为已经或者可能对环境造成危害，被告行为与环境危害之间具有因果关系。原因在于环境污染问题是一个现代科学问题，超越了人类过往社会经验。人类往往难以凭借直观和直觉来感知与理解环境污染的肇因。如何证明因果关系成为了环境诉讼上的一个难题。解决这个难题需要有相当的环境科学知识与试验仪器，普通的民众难以具有这些知识与试验条件，因而就不容易提出相关的证据以证实被告行为与环境损害之间的因果关系的成立。被告往往具有这种证明能力，但为维护自身的诉讼利益，不会提出对自身利益不利的证据。以日本水俣病为例，1956年5月1日，日本厚生省报告正式发现水俣病。1959年11月12日，日本熊本大学医学系水俣病研究小组向厚生省报告水俣病的原因：患者因吃了水俣湾边及其周围的海鲜类产品引起有机水银化合物中毒，证实日本窒素股份公司排放含有有机水银化合物污水的行为是造成水俣病的肇因{3}13。此时离发现水俣病已经过去了漫长的3年，有更多的人受到了伤害。实际上该公司已经做过了猫试验，已经确认了病患原因是由于工厂的排水，但该公司对此隐匿不报{3}13。由于肇事企业的故意隐瞒，政府与民众延迟了对致病因子的防范，耽误了对环境的及时治理与受害人的医治。这一惨剧告诉我们，如果在环境公益诉讼中法律不能够合理地规范证明责任，仍旧依照当事人之间诉讼能力平等的假设设置证明责任规则，绝大多数的环境公益诉讼案件将会以原告的败诉而结束，环境公共利益的保护将会落空。

（五）庞大的法官人力资源

环境公益诉讼需要对所诉被告行为的环境影响深度与广度进行深入的调查，这需要有庞大的法官及其辅助人员资源的投入。被告影响环境的行为愈复杂，需要投入调查工作的人员数量就越多，花费的资金成本也越大。同时，允许原告提起环境公益诉讼，不可避免地会引来大量的案件。大量案件的涌入也需要大量的法官从事审判工作。这样一来，法院系统需要大量的工作人员投入到环境公益案件的审理中。庞大的人员本身的教育与培训就需要花费大量的社会资源。

二、我国未来环境公益诉讼制度的现

实制约从以上的分析可以看出，环境公益诉讼有其自身的特殊性。这一特殊性就是，在诉讼过程中，要求法官不仅善于发现各种相互联系、相互冲突的利益，还要审慎地排定各种错综复杂的利益的位序。“司法的根本目的不在于明确文字的具体含义，而在于判定何种决定是比较好的，可以为社会所接受”{4}。这种特殊性对司法资源提出了不可遏止和难以填补的需要。对于正处于发展中的中国而言，现阶段还难以给环境公益诉讼制度提供充足的司法资源。我国要建立环境公益诉讼制度还面临着一些制度上的束缚与司法资源有限的制约。