王旭：论自然资源国家所有权的宪法规制功能

摘要:  对于自然资源，宪法上的“国家所有”不能简单认为是国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益，而首先应理解为国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下，通过使用负责任的规制手段，包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施，以确保社会成员持续性共享自然资源。规制模式的核心在于：既要维护市场的公平性；同时也戒备与民争利的攫取型资源财政之生成，强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位，实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。

关键词:  占有模式规制模式自然资源国家所有权

引言：自然资源权属争议背后的宪法问题

近几年来，我国一些自然资源权属纠纷的事件/案件颇为引人关注。例如：

案例一：2012年2月，四川彭州农民吴某在家附近地里挖出市值3000万的乌木，被镇政府确认宣布收归国有引发了行政诉讼[1]。

案例二：2012年6月《黑龙江省气候资源探测与保护条例》颁布，其中规定“气候资源属于国家所有”引发社会就“地方性法规能否宣布气候资源国家所有”的讨论与关注[2]。

虽然从法律角度探讨这些案例或事例的规范不尽相同，但规范的基础都涉及到对现行宪法第9条自然资源[3]所有权的理解，也可以说对宪法第9条的准确理解构成了解释下位法的基本准据，成为一项具体的合宪性解释要求。

本文不着眼于对具体个案的回答，而是试图提出并证明这样一个宪法学的一般性命题：我国宪法确立的以“国家占有”为核心的自然资源所有权模式应该通过解释技术发展为以“国家规制”为核心的财产权模式。这个模式既符合世界上多数国家宪法对自然资源进行规范的整体趋势，也可以得到宪法解释方法的证明。对于自然资源，宪法上的“国家所有”不能仅仅理解为国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益，毋宁首先应理解为国家必须在充分发挥市场决定作用的基础下，通过使用负责任的规制手段，包括以建立国家所有权防止私人或行政垄断为核心的措施，以确保社会成员持续性共享自然资源，这来源于国家基于人民主权而产生的宪法保护义务。

这种宪法变迁的发生反映了一个更深刻的法哲学和政治哲学的问题：国家应该秉持怎样的“分配正义”（Distributive Justice）观念来对待自然资源的社会分配及财产私人所有的理论根据。对待自然资源，我们应该建立一种财产的公共性观念：它追求一种以自由而平等的社会成员资源共同收益和合理分享为内容的分配正义观，它既要通过规制手段抑制自发市场内生的“败德风险”（黑格尔语）；同时也戒备可能与民争利的攫取型资源财政之生成，强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位，实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。

一、宪法上的占有模式及其困境

从世界范围看，各国宪法处理自然资源权利的问题有两种方式：一种是明确宣称某一主体取得所有权，“所有”本身有明确的占有主体，例如国家或个人，强调主体对自然资源利益的独占性、排他性，本文称之为“直接占有”模式；一种是没有在宪法层面明确所有权主体，但通过某些宪法条款的解释、适用规制自然资源的分配、使用和收益等，本文称之为“规制模式”，在这个模式下通过判例或其他宪法性文件（例如州宪法）设立国家所有权也是为了国家能有效防止私人过渡攫取自然资源，因此“国家所有”本身也成为规制的一种手段。本部分首先对直接占有模式进行描述并揭示其内在困境，同时为深入介绍作为基本趋势的规制模式进行理论铺垫。

（一）占有模式的宪法表现类型

从世界范围来看[4]，占有模式有两种表现方式：

第一种是概括式，宪法文本直接设置“Nature Resource”章节名或条款名，并对其进行概括规定。例如阿拉伯联合酋长国宪法第23条：“每一个酋长国自然资源与财富应该属于这个酋长国的公共财产”。

第二种是列举式，宪法文本一般将土地资源与其他自然资源进行并列式规定，并可能更具体列举出重要的自然资源明确它们的宪法地位或其他相关内容，例如伊拉克宪法第111条：“石油和天然气属于伊拉克所有人民”。

（二）占有模式的问题

占有模式看似清楚地界定了权利归属，但存在相当多的问题：

首先是作为一种民法概念装置的“占有”本身的局限。直接宣示自然资源国家所有的宪法，本质上都是将民法上的占有权概念简单移植到宪法文本中的结果。根据萨维尼的见解，占有概念的事实基础在于“持有”（detention），意指“不仅本人在物理上能够自己支配此物，而且能够阻止其他人支配此物”[5]，所以作为一项所有权权能的占有权也继承了这种事实状态的独占性和排他性[6]，然而对于自然资源来说，这种以占有权能为特征的所有权模式则有其局限：

一方面在空间上表现为大量的自然资源并非有着物理实体的可占有形态，例如大气，流动的水资源，“对于主张自己有流动资源权的人，哪一点算作‘占有’存在不确定性”[7]，在美国1934年关于天然气勘探者如何占有天然气的Hammonds案中法官就指出了这个困难：天然气抽离地表并且还泵回进行储存，类似于动物被放回野外后则可能被邻居抓住[8]；另一方面也在时间上表现为自然资源始终存在着“开放性获得”（open access）的可能[9]：自然资源永远具有待开发性、未知性，从而在美国法上将自然资源的“所有”更多理解为“分配与规制”，而不是单纯的“占有”的问题，尤其是对新型资源与未知疆界的开发规制成为一个核心问题[10]。

其次，在宪法秩序上，直接宣示某一个主体独占自然资源，尤其是国家所有政府实际占有，容易造成与其他主体或要素的冲突与分裂。从历史上看，正如Ross所言19世纪欧洲移民与美洲原住民之间发生冲突的根源正是因为对土地的占有以及对这种占有理解的分歧[11]。20世纪以来很多国家修改宪法放弃占有模式的重要原因也在于平息由于国家所有带来的分裂与战争。苏丹、印尼、伊拉克等均是如此。以苏丹为例，政府与南方反政府武装“苏丹人民解放运动“（SPLM）冲突三大根源之一就在于以石油为代表的自然资源在国家与地方之间的争夺。南方力量指责政府独占对石油的开采与利用，2005年双方签订的具有宪法性质的全面停战协议决定搁置自然资源的所有权问题。

最后，从国家在宪法上的保护义务而言，即便基于人民主权所享有自然资源，但核心却是对自然资源的有效管理与规制，而不是单纯占有。如果将民法上的所有权概念简单移植到宪法中来，则会将民法所有权蕴含的经济理性和逐利冲动取代宪法上“国家所有”预设的责任、约束和国家保护义务。

二、规制模式：所有权的相对化与工具化

事实上，更多国家的宪法选择了一种迥异于直接占有的所有权模式，而采取一种动态的规制模式来处理自然资源的权利问题。这种模式的本质在于将自然资源的国家所有本身作为一种规制工具而存在：一方面，规制模式认为所有权不是绝对的，任何层次的所有权，都可以通过包括国家规制手段将其具体权能予以分解或限制；另一方面所有权本身成为规制的一种工具，尤其是建立自然资源的国家所有权是为了防止私人恣意侵夺自然资源。

（一）规制模式的具体内容：以美国法为代表

美国法上自然资源所有权规制的宪法手段体现在联邦政府包括联邦最高法院运用宪法条款在国家层面通过立法权或违宪审查权对各种自然资源进行有效的控制，尤其体现在国家通过控制或征收自然资源建立国家所有权实现对私人所有的规制。

独立战争后很长一段时间，受普通法传统的影响，对自然资源的规制权是属于人民和他们所在的各个州。美国联邦政府虽然通过一系列的转让以及和欧洲殖民者、印第安部落的谈判取得了大量的土地和自然资源所有权[12]，然而，在19世纪绝大部分时候是州，而不是联邦政府实际控制着自然资源，20世纪初最高法院的判例仍然认为对自然资源行使治安权是州的权力，州法而不是联邦法律规制着自然资源。[13]基于自然资源在那个时候的丰富以及开发同时有利于增进联邦和州的利益，联邦也允许将自然资源当作财产权的一种形式由州的宪法和法律进行调整。然而20世纪以来，随着资源的紧张以及资源越来越严重的被滥用，联邦决定增强它对自然资源的规制权，它就转向了运用合众国宪法的条款，以司法审查作为核心工具来实现对自然资源的规制[14]。

1．所有权的相对化（1）：财产权条款

联邦层面规制自然资源首先一个宪法条款就是第4条第3款第2项：“国会有权整理并制定关于属于合众国所有的土地或其他财产的必要法规和条例。本宪法所述一切，不得对合众国或某一州的任何权力要求作不利的解释”，该条通常被认为是联邦政府可以规制州甚至个人自然资源所有权的渊源[15]。支撑这样一个判断的经典案例是1976年的Kleppe案。在该案中原告Kelley Stephenson提出1971年美国国会通过一项法案《野生自由马群与驴群法案》，规定“基于保护物种与生态平衡的考虑，公地上野生马群与驴群不受捕获、伤害和残杀”并授权专门机构进行管理和保护的规定违反了宪法，因为联邦政府无权控制州内公地上的野生动物除非它们涉及州际贸易或毁坏了公地。[16]

联邦最高法院最终认为“在宽泛意义上，这个条款授予国会有权判断涉及到公用土地的必要性，授予国会的、施加在公用土地上权力是独占的。宪法给予国会对联邦财产的控制权就像各个州享有的治安权一样是不受明确限制的”[17]。从而有力推进了联邦政府对各州国家所有的自然资源的规制。

2．所有权的相对化（2）：州际贸易条款

州享有的自然资源所有权同样通过宪法规制而被相对化，宪法第1条第8款规定国会有权规制州际贸易条款正发挥这样的功能。州之间涉及到水流、动物、矿物的贸易都要受到联邦的规制，联邦最高法院也发展出一套教义学标准来判断州立法是否干扰了州际贸易从而间接规制了州自然资源的使用、收益和处分：如果某州的立法出于保护资源的正当目的，但没有尽可能使用减少歧视的手段，从而给贸易带来明显不合理的负担，则是违反宪法的。在Sporhase案中，最高法院就推翻内布拉斯加州一项有关过于严格限制出口水资源的立法，虽然最高法院承认每一个州都有保护自己自然资源的正当诉求，但不能构成对外州使用者的歧视。[18]在Chemical Waste案中，最高法院同样根据这一原理推翻了亚拉巴马州一项关于向州外产生的废物收取处置费而对本州产生的废物免收处置费的立法，原因也在于这种资源政策是有歧视的[19]。

3. 建立国家所有权：征收条款

前面两个宪法条款的功能主要实现了自然资源所有权的相对化，通过各种规制手段限制、消解了所有权的绝对性，而征收条款则直接着眼于对私人所有权进行直接规制：通过国有化而实现对私人的控制。由于普通法规则的影响，很多自然资源即便存在于公地（public land）上也有可能视为私人资源，